L’organizzazione interna del Parlamento europeo: i gruppi e lo status del parlamentare

“La prima condizione perché un ordine politico sia stabile è la messa a punto delle parole: le cose devono essere chiamate per quello che sono, non per quello che non sono” . Da questa famosa massima di Confucio comprendiamo il valore non solo formale, ma soprattutto ontologico dei termini in generale ed in particolare, nell’economia del nostro discorso, delle componenti di un sistema politico istituzionale. I termini infatti rappresentano il predicato di processi storici, di evoluzione di costumi e di acquisizioni scientifiche ed esprimono talora valori simbolici, percepibili solo all’interno di un determinato contesto etologico[1]. Si ricorda inoltre che le istituzioni umane non esistono veramente se non quando hanno ricevuto un nome[2]. Ragionando a contrario, le istituzioni che hanno ricevuto un nome, esistono realmente e sono identificabili attraverso le proprie denominazioni. In quest’ottica la massima “nomina sunt consequentia rerum”, può essere rovesciata, nel senso che il nome non deriva solo da un processo storico, ma può esserne anticipatore, assumendo dunque un significato finalistico, come è successo nel caso del Parlamento europeo, in cui, l’attribuzione all’istituzione assembleare di tale nome, ha giocato un importante ruolo evolutivo, come si vedrà nel corso di questo lavoro.

Nel campo del diritto l’attribuzione di un nomen, e quindi il nomen iuris ha un’importanza fondamentale, in quanto lo stesso si porta dietro non solo il significato lessicale, ma anche tutto il contenuto che la sua storia e l’elaborazione filosofica ha prodotto intorno ad esso.

Per quanto riguarda il nome “Parlamento”, tale principio è stato stabilito dalla stessa Corte Costituzionale italiana che si è preoccupata di delimitare il nomen “parlamento” in alcune sentenze[3], nelle quali si sostiene, come osservato dalla dottrina successiva, che “la questione della denominazione non è di carattere meramente terminologico e formale , ma assume un significato oltre il dato testuale[4]”. Pertanto il nome diviene portatore di “valori costituzionali”[5], quali la democrazia, la rappresentanza e la sovranità nazionale. Il giudice costituzionale innanzitutto ha sostenuto che il legame parlamento - sovranità popolare costituisce un portato di principi democratici rappresentativi, ma non è da considerarsi quale relazione di identità. Successivamente la Corte ha affermato che la peculiare forza connotativa del termine “parlamento” impedisce ogni sua declinazione, intesa a circoscrivere in ambiti più ristretti quella funzione di rappresentanza nazionale, che solo il Parlamento può esprimere e che è ineluttabilmente evocata dal relativo nomen.

Per capire l’importanza del nomen iuris “parlamento” bisogna rifarsi pertanto all’argomento sistematico, cioè analizzare la portata del concetto, secondo le osservazioni storiche e filosofiche e solo successivamente si dovrà considerare l’argomento lessicale, cioè le definizioni che l’ordinamento giuridico attribuisce alle istituzioni. Pertanto anche questo primo capitolo seguirà tale ordine espositivo.

1.2 Evoluzione storica del Parlamento

“Parlamento” è un termine che risale alla fine dell’alto medioevo e designò inizialmente la riunione di più persone che trattavano pubblici affari. Il nome subì però vari significati sia nel Medioevo che nell’età moderna. Generalmente nel medioevo, fin dal sec. XIII, designò le assemblee di baroni, del clero ed anche le assemblee generali del popolo dei comuni italiani. Si trattava di organismi che erano dotati di una precisa configurazione, in quanto avevano la funzione di coadiuvare gli organi di governo, il sovrano o i reggenti del comune, nell’espletamento delle loro funzioni legislative, amministrative o giudiziarie. Il termine quindi comprendeva una pluralità di istituzioni notevolmente differenti tra loro, ma caratterizzate da un’origine genericamente comune, rappresentata da una pluralità di individui, chiamati nel loro insieme, a contribuire alle varie attività. Su queste basi, in alcuni casi, si svilupparono organismi di carattere rappresentativo, dotati di larga competenza e di ampio potere in molti settori della vita civile e politica, in altri si assistette all’evoluzione verso assemblee rappresentative aventi rilievo più propriamente pubblicistico, in altri ancora si andarono consolidando corpi collegiali con funzioni esclusivamente o prevalentemente giudiziarie.

La loro tipologia quindi era molto varia e complessa e mutava secondo i tempi ed i luoghi. In Italia, per esempio, durante gli ultimi secoli del Medioevo, in molte località si assistette alla trasformazione delle assemblee cittadine feudali ( composte da esponenti della bassa feudalità e da liberi concessionari di terre o proprietari di immobili, divisi nelle due classi dei milites e pedites), in veri e propri organismi politici, le cui competenze crebbero con lo sviluppo delle autonomie comunali. L’imposizione dei tributi, la pace e la guerra, le modifiche territoriali, i mutamenti degli statuti fondamentali del Comune divennero così le principali competenze assunte da ciascuna assemblea cittadina, chiamata Parlamentum, Arengum, Concio, Colloquium, ecc., che si riuniva periodicamente o per particolari circostanze eccezionali in località (arena, brolo, broletto, ecc.), quasi sempre vicino alla Cattedrale. Più tardi però, con l’affrancamento delle ultime classi servili, la crescita della popolazione urbana e l’assurgere a ruolo dirigente di nuovi ceti mercantili, per evitare il caos dei continui e repentini cambiamenti nelle volontà assembleari ed assicurare una stabilità di governo, si aggiunsero altri organismi, solitamente con il nome di Maggior Consiglio. Anche se a questi ultimi vennero progressivamente trasferiti i principali poteri, i Parlamenti comunali rimasero comunque, formalmente, gli unici organi sovrani nel Comune.

Quando, per un processo di progressivo allargamento, cominciarono a partecipare a tali riunioni anche delegati di centri urbani in via di sviluppo e dotati di particolari privilegi, si verificò, tra il sec.XIII ed il sec.XIV , la loro modifica da organi prevalentemente di assistenza e di consiglio dell’attività sovrana ad organi di controllo e di freno alla stessa, attività che si traduceva essenzialmente nel controllo dell’impiego da parte del potere regio dei contributi finanziari. Le assemblee parlamentari mantennero tale funzione nel corso di tutta l’età moderna con esito diverso da paese a paese[6], in relazione all’equilibrio esistente tra potere centrale, potere periferici e tra quei cittadini, che erano disposti a dare la loro collaborazione alla realizzazione di ogni programma politico in cambio della garanzia dei propri privilegi di ceto.

Le moderne istituzioni parlamentari, che si sono costituite dopo la rivoluzione americana e quella francese, a fine settecento, presentano trasformazioni strutturali di rilievo[7]. Basate sulla sovranità nazionale ed all’interno di sistemi politici di costituzioni scritte, i moderni Parlamenti risultano titolari del potere legislativo, al cui specifico esercizio si connette una più ampia funzione di carattere politico.[8] Tali istituzioni parlamentari non sono più le assemblee di stati di un tempo, rappresentanti cioè ciascuna di un gruppo, di una categoria di sudditi, che godevano di situazioni giuridiche privilegiate, ma sono espressione di una società potenzialmente di uguali, in cui al criterio cetuale si è sostituito nel sec. XIX il criterio della rappresentanza. Nello stato moderno infatti la rappresentanza abolisce ogni privilegio e disuguaglianza giuridica e cetuale ed ignora ogni mandato imperativo per subordinare tutti gli interessi a quelli della collettività.

Il Parlamento, sede della rappresentanza politica, diviene centro del dibattito politico nel corso del sec.XIX in Francia, Inghilterra, Belgio, Olanda, Italia ed in tutti i paesi europei che in quel periodo hanno instaurato la monarchia costituzional-rappresentativa, in progressiva evoluzione verso il regime parlamentare, conquista ormai comune a tutti i paesi europei agli inizi del sec. XX. Nel corso dei secc. XIX e XX i Parlamenti diventano quindi delle assemblee politiche, depositarie della sovranità popolare ed esercitano il potere legislativo, determinando l’indirizzo politico dello stato.

1.3 Riflessione filosofica

Elementi costitutivi e caratterizzanti il Parlamento dell’età contemporanea sono la sovranità popolare, di cui esso è espressione, il popolo, che ne elegge i rappresentanti, il principio di democrazia, centrale per un’istituzione politica fondata sul presupposto per cui la “sovranità appartiene al popolo”, dalla cui espressione deriva anche il diritto di cittadinanza ed il diritto di uguaglianza di cui il Parlamento è garante, in quanto, come si è detto, la rappresentanza politica abolisce ogni privilegio e disuguaglianza.

La sovranità, intesa come imprescindibile componente giuridica, che afferma categoricamente l’indipendenza dello Stato da ogni altro potere, per cui “sovrano” viene definito il potere supremo, “suprema potestas”, indipendente da autorità superiori, “superiorem non recognoscens”, è un concetto relativamente moderno e comunemente si fa risalire alla costruzione dello stato assoluto, fra il XVII ed il XVIII secolo .

In realtà si può risalire, per le origini della teoria della personalità giuridicamente sovrana dello stato, alla formula medioevale “rex in regno suo est imperator”, che concentrava nella sola persona del principe la plenitudo potestatis[9]. Sul piano della teoria politica medievale questo potere sovrano veniva fatto discendere da Dio, secondo la formulazione di San Paolo, “omnis potestas a Deo”. E’ proprio nell’ambito della scienza teologica e giuridica di quel periodo che cominciava a prendere forma l’idea di sovranità popolare, cioè il principio che rimette nelle mani del popolo sovrano la giustificazione del potere. Ne è testimonianza la frase degli autori medievali, “auctoritas est a Deo per populum”, già enunciata da Tommaso D’Aquino, secondo cui il potere al sovrano deriva da Dio attraverso il popolo, rendendone necessario il consenso. Da qui poi si attuerà la svolta significativa attraverso lo spostamento della sovranità da Dio al popolo, ponendo in questo modo le basi per un’ interpretazione laica dello Stato. Storicamente le teorie della sovranità del potere assoluto hanno trovato un limite nel principio della “sovranità popolare”. Anche ad essa comunque sono stati posti dei limiti positivi, prima, con Montesquieu, attraverso la divisione dei poteri e poi con l’organizzazione costituzionale del potere, attraverso un sistema equilibrato di pesi e contrappesi, per impedire la prevaricazione di un potere sull’altro.

Dire che la sovranità appartiene al popolo non è di per sé un’affermazione completa, in quanto si deve definire chi è il popolo e si devono definire le procedure attraverso le quali anche le minoranze appartengono di fatto alla sovranità. Tocqueville[10] riconosce il pericolo di una “tirannia della maggioranza”, sia in senso politico, che sociale, a causa di una omogeneità , che può ledere i diritti delle minoranze e portare ad una omogeneità culturale che appiattisce la potenzialità dell’individuo. Solo “in senso normativo si può parlare “di unità” , per il filosofo giuridico Hans Kelsen[11], in quanto l’unità del popolo “risulta da un dato giuridico: la sottomissione di tutti i suoi membri al medesimo ordinamento giuridico statale”, senza riconoscere l’eterogeneità dei suoi componenti. Nei sistemi di democrazia rappresentativa il problema del pluralismo si pone allora nei termini di tutela delle minoranze. Le stesse forme di elezione dei rappresentanti possono condurre ad una limitazione del popolo che esercita la sovranità, facendolo coincidere con la maggioranza dei votanti.

Anche se oggi i diritti delle minoranze sono tutelate dalla Costituzione, che fissa una serie di contenuti di cui il soggetto sovrano non può disporre, di fatto deve essere potenziata una struttura pluralistica della società, in cui tutti i gruppi contribuiscano parimenti, in un pluralismo effettivo, alla formazione delle decisioni comuni. Di conseguenza il concetto di popolo come corpo politico, titolare della sovranità in uno Stato democratico, va rivisto in base all’osservazione di chi di fatto partecipa alle scelte politiche in una democrazia rappresentativa.

Il principio per cui la “sovranità appartiene al popolo” pone perciò la questione più ampia della democrazia.

Secondo il suo significato etimologico, dal greco demos: popolo, crateo: dominare, il termine indica le forme di governo che postulano l’esigenza di un fondamento popolare del potere politico. Ha conosciuto una lunga evoluzione che ne ha determinato una grande varietà di atteggiamenti a seconda del contesto storico entro il quale si è collocata.[12]

La democrazia si è affermata in Europa tra l’otto ed il novecento. In quel periodo infatti la comparsa del pluralismo sociale e quella dei partiti di massa determinarono una svolta costituzionale decisiva, che segnò l’affermazione della democrazia. Nel corso del Novecento essa diede luogo, nei regimi europei occidentali, alla “democrazia costituzionale”, con la quale viene coniugata sia la dimensione formale (chi e come decide) con quella sostanziale, in quanto la decisione di maggioranza avviene nel rispetto dei diritti degli individui e nel rispetto dei principi fissati nella Costituzione.

Alla teoria costituzionale della democrazia si oppone però la teoria dell’elitismo democratico, che, partendo da una visione realistica della realtà, vuole sottolineare il comportamento oggettivo dei vari soggetti politici. Secondo tale teoria la volontà politica che si esprime nelle democrazie è il risultato di un compromesso, mentre nella realtà può accadere che la minoranza numerica domini la maggioranza numerica. Così Joseph Schumpeter[13] nega che nella democrazia il popolo possa assumere un ruolo centrale, al contrario “il metodo democratico è lo strumento istituzionale per giungere a decisioni politiche, in base al quale singoli individui ottengono il potere di decidere attraverso una competizione che ha per oggetto il voto popolare”. Schumpeter arriva ad affermare che le collettività agiscono quasi esclusivamente accettando una leadership e precisa che la “volontà manipolata” delle masse “non esula più dalla teoria…anzi vi si incasella”[14]. Di conseguenza la democrazia sarebbe un metodo per la scelta dei leaders e non l’espressione delle idee di un popolo ed in tal modo si giustifica la concorrenza e l’alternarsi delle élites al potere. La teoria delle élites parte però dall’esistenza di una stretta analogia con i fenomeni di concorrenza nella sfera economica, ma non considera gli aspetti normativi della Costituzione nelle democrazie. Al contrario proprio nella giustizia costituzionale Kelsen individua la garanzia più adeguata alle minoranze contro gli eventuali arbitri della maggioranza ed identifica l’omogeneità culturale, tra le diverse componenti pluralistiche della democrazia, nella comune accettazione dei principi costituzionali. Tali principi sono, per il giurista, la tolleranza, i diritti della minoranza, la libertà di parola e di pensiero e su di essi si fonda la democrazia come relativismo politico, in opposizione ad ogni sistema politico che si basa sulla credenza nei valori assoluti.

Anche l’affermazione della democrazia costituzionale però non è esente da problemi, primo fra tutti quello dell’uguaglianza sostanziale, che non a caso rappresenta un tema centrale nell’odierno dibattito sulle democrazie costituzionali. Già Hans Kelsen[15] riconosce il principio di una “giustizia dell’ineguaglianza”, quando afferma che “ciascuno deve ricevere un trattamento diverso”. Da qui dovrebbe trarre origine una politica del diritto, in grado di tener conto di tutte le diversità per realizzare l’ideale della perfetta “elasticità” del diritto. Anche per Dworkin[16]l’uguaglianza non deve essere percepita solo come “diritto ad un ugual trattamento”, ma anche come “diritto ad un trattamento come eguali”, per una equa distribuzione dei beni e delle opportunità. La “giusta quota” è, per Amartya Sen[17], quella che garantisce agli individui il raggiungimento di un livello minimo di “capacità”, da raggiungere attraverso “aiuti particolari”, da parte dello stato, i quali, differenziati per classe sociale, sesso, età, ecc, possano permettere a ciascuno di perseguire il proprio benessere.

La democrazia sostanziale perciò si realizza attraverso un processo di democratizzazione, continuamente in fieri. Tale processo coinvolge oggi anche organismi internazionali e sovranazionali, come l’Unione europea ed in questo ampliamento non può non essere riconsiderato anche il rapporto tra democrazia e cittadinanza.

Idee sulla cittadinanza sono fiorite in diversi periodi storici, nella Grecia antica e a Roma, nelle città dell’Europa medievale ed in quelle del Rinascimento, ma la cittadinanza moderna, per quanto influenzata da queste concezioni precedenti, ha un carattere distinto. In primo luogo la cittadinanza formale oggi è intesa quasi universalmente come appartenenza ad uno stato-nazione. In secondo luogo la cittadinanza sostanziale, definita come il possesso di un insieme di diritti civili, politici e soprattutto sociali, è diventata sempre più importante[18]. Riguardo ad entrambi gli aspetti, nel corso del XX secolo ed in particolare dopo la seconda guerra mondiale, ha avuto luogo un processo di sviluppo che ha posto sul tappeto nuove questioni. La cittadinanza infatti è diventata un problema centrale, in seguito alle massicce immigrazioni avvenute in Europa, che hanno dato origine a nuove politiche della cittadinanza, con la crescita di doppie cittadinanze , sia perché gli immigrati conservano la cittadinanza del paese di origine, sia in situazione, come quella dell’Unione Europea, dove i cittadini di uno stato membro possono avere una seconda cittadinanza all’interno dell’unione.

Nell’Europa occidentale, dopo il 1945, è stata la crescita dei diritti sociali, la creazione del Welfare State, che ha prodotto i più grandi cambiamenti, stabilendo principi di maggior equità sociale e sviluppando politiche capaci in una certa misura di controbilanciare le tendenze inegualitarie dell’economia capitalistica.[19]

E’ ricomparsa infatti in epoca moderna l’idea rinascimentale di cittadinanza, che, sull’esempio della cittadinanza romana, metteva l’accento, oltre che sull’autodisciplina e sul patriottismo, anche sull’interesse per il bene collettivo. Queste idee sono state importanti anche negli sviluppi ulteriori del concetto di cittadinanza nel XX secolo, grazie all’ideale di “patriottismo”, trasformato forse nell’idea di una maggior partecipazione popolare agli affari pubblici. Questo tipo di partecipazione tuttavia dipende dalla crescita dei diritti sociali, capaci di garantire un sufficiente livello generale di benessere economico, di tempo libero e di istruzione e senza dubbio dipende anche da nuove formulazioni di ciò che viene inteso come “bene collettivo”.

Attualmente perciò il dibattito sul tema ha trasformato la cittadinanza da problema di natura propriamente politica in una questione sociale, rivalutando l’aspetto egualitario ed emancipativo della cittadinanza, che diviene espressione di una solidarietà che richiede di ridefinire l’identità nazionale. In quest’ottica si possono evidenziare alcuni orientamenti del dibattito che affrontano la questione dal punto di vista politico, sociale e cosmopolitico. Habermas[20], partendo dal presupposto che l’identità nazionale del cittadino prescinde dalla sua appartenenza ad un’unità etnico-nazionale, parla di una “cittadinanza democratica”, che é fondata su principi costituzionali condivisi dalla popolazione e quindi prospetta una sua realizzazione anche in ambiti che vanno al di là di quelli statali, come per esempio il piano europeo, arrivando addirittura a prefigurare una futura forma di cittadinanza cosmopolitica [21].

Se la teoria della cittadinanza sociale[22] risulta più sensibile alle esigenze concrete della persona, considerando la cittadinanza un mezzo per valutare l’effettivo grado di eguaglianza, sostenuta dallo stato sociale ed un mezzo per correggere il mercato a favore di un minimo vitale, una terza teoria si contrappone alla prospettiva politica, poiché, considerando il cittadino come individuo del mondo, enfatizza le potenzialità universalistiche e cosmopolitiche della cittadinanza[23]. Giustamente però secondo Augusto Barbera[24] è utopistico pensare di poter realizzare una cittadinanza sociale in senso cosmopolitico. Basta pensare alla questione europea. Il trattato di Maastricht del 1992 contempla infatti una cittadinanza limitata, che, fermo restando i diritti civili garantiti dalle costituzioni dei singoli paesi, prevede pochi diritti politici, tralasciando quelli sociali, anche se con la Carta di Nizza sono stati fatti dei passi in questa direzione[25].

Oltre al contenuto “limitato”, la cittadinanza europea ha una natura “derivata” ed “aggiuntiva o complementare”[26], nel senso che non si sostituisce alle cittadinanze nazionali, per il fatto che l’Europa non si sostituisce allo stato- nazione, ma si sovrappone solo parzialmente ad esso, in quanto si tratta di un’unione tra i popoli e non di un unico popolo europeo.

L’art. 17, par.I, del trattato CE recita che “è cittadino dell’unione chiunque abbia la cittadinanza di uno stato membro”. La cittadinanza europea perciò non si presenta con caratteri peculiari e propri, ma é “aggiuntiva” alla cittadinanza che il cittadino possiede per l’appartenenza al proprio Stato. Secondo Cartabia e Weiler[27], la cittadinanza europea inoltre “ appare oggi assimilabile più ad uno status di straniero privilegiato che ad una vera e propria forma di cittadinanza.”.

Essa difatti, soprattutto attraverso il riconoscimento dei diritti elettorali, favorisce la partecipazione al contesto dello Stato ospitante, piuttosto che favorire la partecipazione dei cittadini europei alla vita della comunità. Gli stessi studiosi sottolineano anche l’ambivalenza della natura giuridica della comunità europea. Mentre di norma infatti la cittadinanza sottintende lo status dell’individuo rispetto all’ordinamento a cui appartiene, quella europea ha delle ricadute sulla situazione del cittadino “ nell’ambito di “altri” ordinamenti”, tanto è vero che la maggior parte dei diritti che derivano dalla cittadinanza europea “ incidono sul rapporto dei singoli con gli stati membri (diversi da quello di cui sono cittadini) , mentre solo limitatamente modificano la posizione dell’individuo nei confronti delle istituzioni europee”[28].

Il superamento di questa situazione non deve essere ricercata nell’estensione del concetto di nazione in quello di Europa, per realizzare un’unica nazione, né nella ricerca di basi storiche comuni ai vari popoli, per la formazione di un unico demos, ma nell’accettazione della distinzione tra cittadinanza e stato-nazione. Tale distinzione peraltro è già esistente sul piano storico. Dal punto di vista storico infatti il principio di cittadinanza, risalendo all’epoca greca, è antecedente al concetto di Stato e quindi non è necessariamente legato a quest’ultimo. In quest’ottica potrebbe essere perseguita la proposta di Cartabia e Weiler del “modello a geometria variabile”, in una visione del multiple demoi. Tale prospettiva giustifica l’appartenenza simultanea degli individui a due demoi, attraverso “il legame nazionale in termini di forte sentimento di identificazione organico-culturale e di appartenenza e il legame europeo, in termini di affinità trans-nazionale nei confronti di valori condivisi, che trascendono le differenze etnico-nazionali”[29] .Tali affinità deriverebbero non solo dalla matrice comune di valori di solidarietà sociali e dei fondamentali diritti dell’uomo, ma anche dal “consenso” nell’accettare, per alcuni settori della vita pubblica, decisioni e scelte fatte da un demos più aperto, anche se meno organico.

In questa prospettiva verrebbe anche rivalutato il ruolo dello stato-nazione, ormai in crisi per le profonde trasformazioni che, in questi ultimi anni, hanno investito tutti i campi. E’ infatti in crisi il ruolo dello stato, sia in quanto deve conformarsi sempre di più alla legislazione europea, sia perché dal punto di vista interno deve fronteggiare fenomeni di “localismo”, che ripropongono un’organizzazione di tipo federale. Questa situazione è stata anche causata in qualche misura dai dibattiti contemporanei sullo stato, che hanno favorito il ritorno di teorie liberiste e persino “anarco- capitalistiche”, molto critiche verso lo stato ed hanno addirittura favorito teorizzazioni più radicali, che postulano la distruzione dello stato, interpretato come il “nostro nemico”.[30]

Per la crisi dell’attività statale, la principale sede decisionale non appare più il Parlamento o l’esecutivo, in quanto la legge diventa la registrazione di patti stabiliti altrove, attraverso la concertazione tra l’esecutivo e forze economiche, quali l’industria od il sindacato. Di fronte al “disordine” legislativo ed al disorientamento generale dei cittadini e per controbilanciare eventuali teorie “indipendentistiche”, si avverte oggi da più parti l’esigenza di uno Stato, che sia nei fatti una comunità politica con valore di persona giuridica, al disopra degli individui che la compongono e che sia sottoposta a poteri istituzionali e di governo, in grado di disciplinare le attività e la vita da un punto di vista giuridico e sociale e soprattutto nel rispetto della legge, che sia però la deliberazione di un Parlamento rappresentativo.

Osservazioni giuridiche sul concetto di “Parlamento Europeo”

Dall’excursus storico sul termine “parlamento” e dalla riflessione filosofica sul concetto che lo sottintende emerge che il Parlamento è un’assemblea politica depositaria della sovranità popolare, perché è costituita dai rappresentati eletti dai cittadini secondo un principio di democrazia. In particolare, come é anche riconosciuto dall’art. 67 della nostra Costituzione, le principali funzioni del Parlamento sono la potestà legislativa e la rappresentanza politica nazionale e, nelle forme di governo di tipo parlamentare[31], contrariamente a quelle di tipo presidenziale, l’attività di indirizzo politico è svolta in stretto coordinamento con il governo. Si viene a definire così il nomen iuris “parlamento” quale “istituzione collegiale intermedia tra l’intero popolo costitutivo di una comunità e coloro che di questa comunità hanno (per forza, per elezione, per diritto divino) la direzione[32]”.

Se il problema della sovranità e della centralità del parlamento è stato risolto dall’affermazione del costituzionalismo, qualche incertezza sta invece emergendo, come si è visto nel paragrafo precedente, sull’unicità dello stesso, in relazione all’affermarsi del senso di appartenenza degli individui a diversi demoi, sia sopranazionali, come la Comunità europea, che infranazionali, come le Regioni.

Per quanto riguarda le Regioni il caso è stato sottoposto alla Corte Costituzionale italiana,la quale, nelle sentenze 106 e 306 del 2002, osserva che, come sancisce la Costituzione italiana[33], il nomen iuris “Parlamento” , spetta solo all’assemblea nazionale. A tal fine è necessario considerare che non è consentita ogni declinazione del termine, intesa a circoscrivere in ambiti territorialmente più ristretti, quella funzione di rappresentanza nazionale, che solo il Parlamento può esprimere e che é ineluttabilmente evocata dall’impiego del relativo nomen[34].

Già nel 1947, in sede costituente, era emersa la necessità di puntualizzare l’aspetto dell’unicità. Secondo l’On. Carlo Cremaschi[35] “ il Parlamento deve essere uno solo”, quello centrale, “perché anche se si tratta di parole, le parole in certi casi possono assumere veste di realtà, noi veniamo ad evitare delle confusioni che potrebbero anche nuocere”. Il nomen “Parlamento” allora non possiede un valore puramente lessicale, ma ha in sé una valenza essenziale, che gli conferisce una funzione di unitarietà. “Il Parlamento è riconosciuto come indispensabile struttura di integrazione del pluralismo nell’unità, del molteplice nell’uno[36]”.

Nei casi posti all’attenzione della Corte costituzionale il problema dell’unicità investiva le regioni che utilizzavano il titolo di Parlamento per le loro assemblee.

Passando al piano europeo, ci si potrebbe chiedere per analogia perché sia legittimo allora denominare “Parlamento” l’Assemblea europea.

Dal punto di vista strettamente giuridico a tal fine occorre osservare che la Costituzione italiana non cita il Parlamento europeo, per cui potremmo dire che il concetto si pone in uno spazio di indifferenza giuridica. Dobbiamo inoltre considerare che il termine in questione deriva dall’ordinamento internazionale e che, a detta della dottrina maggioritaria, la giustificazione costituzionale della partecipazione italiana al processo di unificazione europea è da ricercarsi nell’art 11[37]. Tale norma, originariamente concepita per l’adesione alla NATO, è stata successivamente utilizzata come giustificativo dell’adesione alla CEE. E’ prevista infatti la possibilità di limitare la sovranità nazionale, per costruire un “ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni” e per promuovere organizzazioni internazionali rivolte a tale fine .

Indubbiamente questa norma, considerati gli scopi di pacificazione duratura tra Francia e Germania, costituisce una base giuridica sufficiente per l’originario progetto CECA, anche se è eccessivamente vaga e generica, in relazione al problema della partecipazione dell’Italia all’Ue. Nel 1997[38] infatti si pensò di modificare la Costituzione, per specificare la base giuridica per la partecipazione dell’Italia al progetto comunitario. Tale normativa, sebbene approvata dalla Commissione Bicamerale per le riforme istituzionali, non è però stata introdotta nella Costituzione, a causa del fallimento dell’intero progetto della “Bicamerale”, mentre altri paesi hanno riconosciuto la problematicità della questione ed hanno inserito delle norme costituzionali specifiche[39]. E’ pertanto auspicabile un intervento legislativo che dia fondamenti di diritto positivo più sicuri alla cessione di quote di sovranità da parte dell’Italia all’Unione europea.

Una norma importante in questa direzione è quella che stabilisce la cittadinanza europea, oltre a quella nazionale, dei cittadini appartenenti agli stati membri. Tale norma infatti riconosce implicitamente l’appartenenza dei cittadini europei a due demoi diversi, quello nazionale e quello europeo, fondato sulla condivisione di valori comuni , quali la solidarietà sociale ed il rispetto dei diritti umani, come si è visto alla fine del paragrafo precedente. Tale cittadinanza si estrinseca, tra l’altro, nell’elezione diretta del Parlamento europeo, che quindi ha un potere rappresentativo dei cittadini degli stati membri. Pertanto l’uso del nomen iuris “Parlamento”, in relazione all’Assemblea , è appropriato da un punto di vista giuridico, in quanto tale istituzione è in uno spazio di “indifferenza giuridica”[40] ed inoltre l’art.11 della Costituzione giustifica la cessione di quote di sovranità nazionale alla comunità europea.

E’ vero che le norme relative al Parlamento europeo sono il frutto di un conflitto e di un non felice compromesso tra concezioni diverse[41], che si articolano in un gioco particolarmente complicato e confuso di spinte verso l’unificazione sovranazionale, da un lato e di freni e resistenze in senso nazionale, dall’altro, oltre che di tendenze volte a ridurre l’unificazione solo al campo economico. E’ però fuori discussione che nella sua evoluzione il Parlamento europeo ha sempre di più acquisito buona parte delle prerogative, che la dottrina giuridica ritiene necessarie al concetto di “Parlamento”, quale istituzione rappresentativa, dotata di potere legislativo e di definizione del bilancio, in continuo dialogo con l’esecutivo che dipende da esso per la sua investitura. Se per lungo tempo infatti le funzioni classiche del Parlamento sono state svolte dal Consiglio dei ministri europei, organo rappresentativo degli stati e solo indirettamente dei cittadini, dopo l’elezione diretta del Parlamento europeo, c’è stata un’evoluzione che ha portato tale organo ad affiancarsi al Consiglio, nella rappresentanza della volontà dei popoli europei, in una sorta di bicameralismo.

Il bicameralismo, secondo la teoria costituzionalista, svolge infatti una funzione di integrazione della rappresentanza politica, necessaria “in ordinamenti caratterizzati da una notevole complessità politica e scarsa omogeneità sociale”[42]. Non a caso oggi, con riferimento al Parlamento europeo, numerosi autori sostengono la tesi del “bicameralismo sostanziale”, poiché le classiche attribuzioni di un Parlamento nazionale vengono svolte dal Parlamento europeo e dal Consiglio dei ministri, che diviene una sorta di “Camera degli Stati”[43].

Capitolo 2

EVOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO DAI TRATTATI DI ROMA ALLA COSTITUZIONE EUROPEA

2.1 Assemblea CECA come “progenitrice” del Pe

Anche se qualche studioso, come per esempio Cavanna[44] , riconosce la vocazione ad un europeismo come "diretta eredità del IX secolo", che " non si è dissolta, proprio perché in quel secolo è nata una comune tradizione occidentale di cultura e di spiritualità" , non si può certamente affermare che l'idea odierna di Europa si poggia su una ideologia unitaria o sulla aspirazione ad un ordinamento giuspolitico universale, in quanto ogni Stato rivendica un proprio fondamento etico-culturale ed un proprio patrimonio di valori. La nascita di una comunità , che si poggia sulla costruzione di basi economiche comuni, prima ancora dell'individuazione di comuni fondamenti sul piano politico-culturale, è infatti l'esplicita dimostrazione di un'unione che si fonda su necessità eminentemente contingenti ed utilitaristiche.

Infatti proprio perché alimentati dal desiderio di porre fine alle divisioni che avevano contrapposto i paesi europei, causando due guerre mondiali, Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi, espressero, nel famoso Manifesto di Ventotene del 1941, la necessità di creare in Europa un forte Stato sovranazionale. Implicita nella concezione federalista era la costituzione di un’assemblea rappresentativa, con poteri costituenti, che poi si sarebbe dovuta trasformare nel Parlamento della federazione. Secondo quanto fu stabilito nel Congresso dell’Aja del 1948[45], tenutosi sotto la presidenza di Churchill, che l’aveva promosso in collaborazione con l’Unione europea dei Federalisti[46], tale assemblea sarebbe stata composta dai rappresentanti dei paesi aderenti al progetto federalista, in seguito ad elezione diretta. Ma benché il progetto dell’elezione diretta non fu approvato, per il clima politico sfavorevole , il Congresso rappresentò tuttavia una tappa storica importante, perché fu consolidato il principio di istituire un’assemblea di tipo parlamentare, creando così un preciso riferimento ed un precedente per ogni successiva organizzazione europea.

Prospettive nuove al parlamentarismo europeo sono state aperte con la nascita della comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio(C.E.C.A.), istituita nel 1952 con il trattato di Parigi, sigillato da Francia, Germania, Gran Bretagna, Italia e dagli Stati del Benelux. Nel proporre una tale comunità il suo ideatore Jean Monnet , allora consigliere del ministro degli esteri francese Robert Schuman, si ispirò ad un’ipotesi, che in contrapposizione al progetto federalista, che era fallito, perché troppo ambizioso, ipotizzava un progetto gradualista del processo di costruzione europea. Sebbene a Monnet[47] non sembrasse necessaria l’introduzione nella CECA di un’assemblea parlamentare, per il carattere tecnico della comunità, ciò nonostante, sull’esempio del Consiglio d’Europa, che pur avendo competenze più limitate, disponeva di un organo rappresentativo, anche la CECA fu dotata di un’assemblea parlamentare, se non altro per salvaguardarne l’aspetto democratico. Questa iniziativa non comportò però un’estensione di poteri all’assemblea, per non creare una possibilità di intralcio alle decisioni dell’Alta Autorità. I poteri non furono aumentati neppure successivamente, in occasione dell’applicazione dell’art. 138 del Trattato di Roma, che prevedeva l’elezione a suffragio universale del Parlamento europeo, questa volta per non minacciare le sovranità nazionali.

L’assemblea prevista dallo statuto della CECA , denominata Assemblea Comune, era composta da membri designati dai Parlamenti nazionali[48]. Aveva poteri rigorosamente consultivi e non vincolanti, l’unico atto vincolante era la “mozione di censura “nei confronti dell’Alta Autorità[49], anche se tale diritto era limitato al momento in cui quest’ultima presentava all’Assemblea la sua relazione annuale. A prescindere dalla difficoltà di poterla attuare[50], è stato rilevato come l’importanza della mozione di censura risieda nella sua stessa esistenza, rendendo sensibile l’Alta Autorità alle critiche formulate dall’assemblea.[51]

Nonostante che nell’assemblea Comune fosse attenuato anche il carattere consultivo dell’organismo rappresentativo, in quanto i suoi pareri non solo non erano mai vincolanti, ma non erano neppure obbligatori, nel senso che gli organi decisionali non dovevano necessariamente richiederli per decidere, tuttavia il fatto che ci fosse comunque un simulacro di organismo rappresentativo aveva un forte significato, almeno simbolico. C’era infatti la necessità di stabilire, se non altro formalmente, un’Assemblea per dare all’istituzione sovranazionale un’apparenza di rappresentatività. Inoltre anche se sulla carta l’assemblea parlamentare aveva solo le apparenze di un parlamento, in quanto poteva intervenire solo post factum ed i suoi poteri erano limitati all’esame annuale delle relazioni dell’Alta Autorità, nella realtà non si può misconoscere che tale Assemblea diede anche contributi pratici positivi, soprattutto con la presidenza di Jean Monnet, in quanto aveva di fronte un esecutivo che cercava di impegnarsi nella costruzione Europea e quindi, sebbene non costretto dalle norme, interagiva con l’assemblea, per mediare gli interessi sovranazionali con quelli nazionali.

Anche se per Romanelli Grimaldi[52] l’Assemblea Comune della C.E.C.A.” non deve essere considerata come embrione del Parlamento dello stato europeo, non avendone sufficiente rappresentatività”, mi pare invece che possa essere considerata il progenitore del Parlamento Europeo , con i suoi punti di forza (pochi e soprattutto formali) ed i suoi punti di debolezza, che in gran parte ancora permangono tutt’oggi, non tanto come vizi di origine quanto problemi strutturali dovuti alla necessità di armonizzare tra di loro le molteplici esigenze in gioco: equilibrio dei poteri dell’Esecutivo con quelli del Parlamento, dell’Esecutivo e del Parlamento sovranazionale con quelle dei governi e dei parlamenti nazionali. Non bisogna infatti dimenticare che neppure il Parlamento attuale, nonostante i passi compiuti sul piano dell’integrazione, può essere considerato un organismo rappresentativo dello stato Europeo, sia perché la CE non si è configurata come stato, sia perché l’attuale Parlamento manca di sostanziale potere rappresentativo.

2.2 Trattato di Roma 1957

Il trattato di Roma , istitutivo della CEE, mantenne l’assemblea ed introdusse, soprattutto per opera di Gaetano Martino, ministro degli Esteri del governo italiano dell’epoca, l’elezione a suffragio universale, sancita con l’art.138. Questo importante successo però non ebbe effetti immediati, sia perché il trattato non prevedeva una data precisa per l’elezione, sia perché nacquero divergenze sull’interpretazione dell’articolo che prescriveva una procedura elettorale uniforme. Le prime elezioni a suffragio universale difatti non si sarebbero tenute fino al 1979. Con il trattato di Roma venivano attribuiti all’assemblea poteri legislativi limitati alla facoltà di esprimere opinioni sulle proposte della Commissione con nessuno o pochissimo impatto sulla produzione legislativa e ciò sarebbe rimasto formalmente immutato fino al 1987, anno dell’entrata in vigore dell’atto unico europeo (Aue), anche se la fusione delle tre comunità (1965), e soprattutto l’elezione diretta (1979), aumentarono considerevolmente la rilevanza di quello che ormai si chiamava Parlamento europeo. La stessa auto-definizione di Parlamento europeo , che l’assemblea Parlamentare Europea si era data , a partire dal 1962,con deliberazione del 30 marzo, contribuiva comunque a darle un ruolo formalmente più importante, anche se sostanzialmente i poteri erano immutati. A questo proposito si può vedere la situazione con l’ottica del bicchiere mezzo pieno o quella del bicchiere mezzo vuoto (o vuoto del tutto, secondo la visione di altri esponenti della dottrina[53]). E’ innegabile che si assiste qui ad una rappresentazione scenica di un Parlamento, che sostanzialmente corrisponde ad un’ istituzione atrofica, slegata dalla CEE , che si muove per impulsi e decisioni del Consiglio dei Ministri , e se mai della Commissione, senza alcun intervento del così detto Parlamento. Ma le rappresentazioni ed i nomi nella storia hanno il loro peso ed una capacità di coinvolgere, seppur lentamente, innanzitutto i membri stessi e poi le altre strutture, in primis la Commissione, altro organo sovranazionale che nel Parlamento può trovare un alleato munito di un certo prestigio, anche se solo formale, almeno di fronte all'opinione pubblica europea, che, seppur poco sensibile, senza questi segni esteriori sarebbe stata completamente latitante.

Con questo non si vuole condividere il parere degli esegeti più benevoli del trattato di Roma, che, sostenitori della nuova formula sovranazionale, speravano che una tale struttura, in notevole misura anche contraddittoria, costituisse tuttavia l’inizio di un processo evolutivo verso forme di decisione sempre più comunitarie. Queste forme quindi avrebbero dovuto allontanarsi sempre più dal metodo tradizionale del diritto internazionale e delle conferenze multinazionali, dove si prendevano decisioni all’unanimità e tramite negoziati in cui i diversi punti di vista venivano presentati sulla base di posizioni stato-nazionali rigidamente contrapposte. Tale speranza era, a loro avviso, fondata sul fatto che, secondo l’ispirazione originaria del trattato, la Commissione, come organo di iniziativa e di propulsione dell’integrazione, poteva contare, per poter svolgere effettivamente tale funzione, sulle seguenti caratteristiche: l’indipendenza dei suoi membri nominati dai governi, ma liberi da ogni imposizione o direttiva di questi, la tendenza manifestata dall’Alta Autorità per appoggiarsi al Parlamento per sostenere le proprie proposte, prima delle decisioni del Consiglio, rafforzando così la propria indipendenza di fronte all’organo intergovernativo ed al tempo stesso dando maggior consistenza e peso anche alla funzione politica di controllo del Parlamento Europeo sull’attività di governo e legislativa del Consiglio. La realtà ha difatti dimostrato che quella speranza era illusoria.

D’altra parte bisogna osservare che dal punto di vista sostanziale uno dei difetti dell’approccio gradualista consisteva proprio nei limiti imposti dai trattati che ne costituivano la base. Certamente la presenza di un trattato codificava e rendeva irreversibili le spinte all’integrazione, ma allo stesso tempo poneva anche dei limiti rigidi a qualsiasi tendenza spontanea all’espansione dell’integrazione stessa. Così anche quella domanda di maggior democrazia che sembrava svilupparsi naturalmente con progresso Ce rimase a lungo frustrata. Nonostante la previsione dell’elezione diretta fosse una norma senza sanzione in quanto non era stabilito nessun termine per l’adempimento, essa esisteva potenzialmente, essa era lì, in attesa di un evento o di persone che la portassero ad attuazione.

Sta di fatto che il Trattato di Roma dava ampi poteri all’Esecutivo ed in particolare al Consiglio dei Ministri ed alla Commissione[54] attraverso i Regolamenti, che sono direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri e le Direttive, che vincolano gli Stati quanto ai fini da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma ed ai mezzi.

Pertanto è stata sottratta ai Parlamenti nazionali una parte del loro potere legislativo per essere attribuita ad organi comunitari, senza tuttavia che essa sia stata recuperata, a livello europeo, da un organo parlamentare, in quanto tanto i regolamenti che le direttive non sono di competenza del Parlamento europeo, che secondo la configurazione del Trattato di Roma resta meramente consultivo[55] . Tutto ciò produceva un deficit di democrazia che doveva lentamente e faticosamente essere recuperato, anche se in piccola parte.

2.3 Trattato di Lussemburgo: poteri di controllo sul bilancio

Un nuovo trattato, firmato a Lussemburgo nel 1970, pur non essendo mai stato considerato una vera e propria riforma di quello di Roma, visto che si limitava ad emendare alcuni articoli, segna comunque un nuovo impulso verso l’attribuzione al Parlamento di poteri sull’esecutivo e sul bilancio comunitario. La completa attuazione del trattato di Lussemburgo avvenne con un ulteriore rafforzamento dei poteri di controllo del bilancio del Parlamento nel 1975. Il controllo dell’esecutivo si concretizzava nella possibilità di dichiarare decaduta la Commissione attraverso un voto di censura del Parlamento a maggioranza qualificata[56]. La commissione rimase però il principale alleato del Parlamento, sia nei confronti dei governi nazionali, sia nei confronti delle altre istituzioni comunitarie, il Consiglio dei Ministri ed il Consiglio europeo, che dei governi nazionali sono espressione. Per questo il Parlamento continuò ad astenersi dall’uso del voto di censura della Commissione, anche se nel gennaio 1999 furono presentate due mozioni in tal senso che portarono alle dimissioni della Commissione presieduta da Jacques Santer[57].

In seguito al trattato di Lussemburgo, essendo stati i poteri di controllo sul bilancio comunitario limitati al capitolo delle spese e non estesi a quello delle entrate, tali poteri permisero al Parlamento un impatto diretto molto limitato sulle politiche e sul loro funzionamento. Anche il potere, apparentemente rilevante, di respingere in toto il bilancio comunitario ha conseguenze pratiche trascurabili, data la norma che garantisce alla Commissione finanziamenti mensili sulla base del bilancio dell’anno precedente, fino all’approvazione di un’eventuale revisione di quello per l’anno in corso[58]

Inoltre il Consiglio, una volta rigettati gli emendamenti proposti dal Parlamento, può, deliberando a maggioranza qualificata, sia approvare il progetto di bilancio, sia fissare un altro importo. In particolare la disposizione secondo la quale “ ciascuna istituzione esercita i poteri ad essa attribuiti dal presente articolo nel rispetto delle disposizioni del trattato e degli atti adottati a suo nome, in particolare in materia delle risorse proprie della comunità e di equilibrio delle entrate e delle spese”[59] è stata interpretata dal Consiglio nel senso che “l’Assemblea non può con proposte di modificazione comportanti una diminuzione delle spese, mettere in causa gli atti adottati in applicazione dei trattati”. Da questa interpretazione il Parlamento ne ha dedotto che “l’Assemblea può dedurre , senza alcuna limitazione le spese dette amministrative “.

L’art. 203 par.7, relativo al rigetto del bilancio, è sempre stato oggetto di discussione. Tra le varie interpretazioni, quella parlamentare, appoggiata dalla Commissione, attribuiva al Parlamento il diritto di respingere globalmente il progetto di bilancio e di formulare nuove proposte. Tale orientamento però non era condiviso dal Consiglio che si vedeva diminuire una parte della propria disponibilità decisionale. A sostegno della tesi del Parlamento bisogna considerare che il potere attribuitogli in materia di bilancio è un potere di autorizzazione[60]. Del resto, una volta ammesso un diritto di rigetto facente capo al Parlamento in materia consultiva, non si vede per quale motivo tale diritto debba essere rifiutato al Parlamento in materia di controllo, tenuto conto che questo non è in ultima istanza che un espletamento del potere consultivo. Va ancora rivelato che in base all’art.6 del Trattato di Lussemburgo 1970 “ il consiglio e l’assemblea danno atto alla commissione dell’esecuzione del bilancio” e che “ è dato alla commissione solo dopo che il Consiglio e l’Assemblea hanno deliberato”. Questa disposizione sembra configurare l’atto di esecuzione del bilancio come atto complesso in cui la manifestazione di volontà del Parlamento è necessaria quanto quella del Consiglio per la formazione stessa dell'atto. Se ne deve dedurre che in mancanza della volontà del Parlamento, l’esecuzione del bilancio non possa verificarsi. Ciò configura una vera azione di blocco da parte del Parlamento.

Se ciò è vero per quanto riguarda l’esecuzione del bilancio, non si vede per quale motivo la volontà del Parlamento non debba essere determinante anche per la sua adozione.

Le disposizioni dei Trattati sono state migliorate da un accordo intervenuto tra il Consiglio ed il Parlamento[61]. Per quanto riguarda la prima fase della procedura di approvazione del bilancio, il Consiglio si è impegnato a comunicare ufficialmente all’Assemblea l’avant-projet del bilancio trasmessogli dalla Commissione. Questo ha permesso al Parlamento di far comprendere il proprio punto di vista al Consiglio durante un “échange de vues entre le président en exercice du Conseil, accompagné par les autres membres du Conseil qui le souhaitent et une délégation de l’Assemblée”.A questo incontro partecipò anche la Commissione[62]. Nella seconda fase il Consiglio, dopo aver trasmesso all’Assemblea il progetto di bilancio, si è impegnato a partecipare sia alle riunioni della commissione delle finanze e del bilancio, sia alla discussione, in seduta plenaria, sul progetto del bilancio in seno al Parlamento. Inoltre il Consiglio si è impegnato a sentire una delegazione del Parlamento sui motivi che l’avevano indotto a porre delle modifiche e ad esporre i motivi per cui si era discostato dai pareri del Parlamento.

Per quanto riguarda gli altri poteri di controllo finanziario, al Parlamento è stato concesso di emendare solo gli impegni di bilancio non obbligatori, ovvero relativi a spese non considerate esplicitamente necessarie dai trattati. In sostanza il Parlamento aveva pochissime possibilità di distribuire, oltre che di procurare, delle risorse. Anche ora non ha un controllo completo sulle sue spese, né può stabilire i livelli di retribuzione dei parlamentari, che, per questo motivo, sono pagati dai governi nazionali sulla base degli stipendi dei parlamentari nazionali.

Il trattato di Lussemburgo non fu che la prima manifestazione della rinnovata fiducia riposta da tutti gli europeisti, federalisti e non, nel Parlamento europeo.

2.4 L’elezione diretta del 1979

La questione dell’elezione diretta del Parlamento europeo è stata quanto mai controversa e problematica, perché, sebbene fosse stata già prevista all’origine delle comunità, i trattati rimandavano alla decisione unanime del Consiglio l’attuazione di tale istituto. Frenava il timore, da parte di alcuni governi nazionali[63], di un eccessivo spostamento di potere dal piano intergovernativo al piano sovranazionale, in seguito alla diretta legittimazione del Parlamento europeo tramite il voto popolare.

Per gli europeisti invece il rilancio dell’Unione poteva avvenire solo attraverso il potenziamento del Parlamento con la sua elezione diretta e ciò avrebbe contribuito, almeno in parte, a colmare il deficit democratico.

Il primo passo era necessariamente l’attuazione della dimenticata prescrizione sull’elezione diretta, contenuta nel trattato di Roma, ma già contemplata nell’art. 21 del trattato di Parigi, istitutivo della CECA, il quale stabiliva che ”l’assemblea è formata di delegati che i parlamentari sono chiamati a designare nel loro seno una volta all’anno o eletti a suffragio universale diretto , seconda la procedura fissata da ciascuna Alta Parte contraente[64]”. Fu ripreso perciò il dialogo sulla natura democratica della Ce e fu avviata concretamente la procedura per le elezioni dirette del Parlamento.

Il Consiglio europeo dei capi di stato e di governo decise, nella riunione del dicembre 1975 a Roma, la data delle elezioni, che fu stabilita per il 1978. Successivamente dopo molte controversie sul numero e la ripartizione dei seggi, venne messo a punto, il 12 luglio 1976, nel vertice di Bruxelles, l’ atto relativo alle elezioni dei rappresentanti nell’assemblea a suffragio universale diretto e questo, firmato nel settembre successivo a Bruxelles dal Consiglio dei ministri comunitario, venne trasmesso ai parlamenti nazionali, che hanno provveduto alla ratifica nel corso del 1977 e successivamente all’approvazione delle rispettive leggi elettorali. La data delle elezioni venne poi definitivamente spostata, con decisione del 25 luglio 1978[65], ai giorni dal 7 al 10 giugno 1979, per la necessità di attendere il pronunciamento del Consiglio costituzionale francese, che subordinò la propria approvazione alla condizione che i poteri del Parlamento eletto rimanessero immutati e che potessero essere modificati solo a seguito di esplicite riforme dei trattati esistenti. Si trattava ovviamente di una condizione paralizzante, per cui il Parlamento avrebbe visto i propri poteri legislativi aumentare in maniera significativa per la prima volta soltanto a partire dal 1° luglio 1987, con l’entrata in vigore dell’Aue.

E’ interessante rilevare come la data delle elezioni dirette sia stata unicamente decisa dai capi di stato e di governo, con il Consiglio in veste di semplice esecutore e senza mai tener conto delle ventennali richieste e rimostranze del Pe, né dei suoi suggerimenti ed é anche importante osservare che la vera decisione politica sia stata presa con una procedura manifestamente al di fuori dei trattati.

Tutto ciò ha originato parecchie critiche da parte della dottrina[66] sulla portata dell’evento, in quanto dopo vent’anni di tergiversazioni, l’elezioni dirette costituirebbero una mistificazione ed un pretesto ideologico. Non bisogna però sottovalutare il valore simbolico e politico, la visibilità e la legittimazione popolare, almeno apparente, dell’avvenimento. Anche sulla partecipazione al voto, definita spesso deludente, non sarei così negativo. Il 62,5 % (quasi due terzi della popolazione, anzi più di due terzi, se si esclude il Regno Unito) dei cittadini degli stati facenti parte della Ce, non solo sono venuti a conoscenza dell’esistenza del Parlamento Europeo, ma si sono attivati per andare al voto ed hanno partecipato a discussioni intorno al Parlamento europeo, anche se spesso il voto è stato più una verifica di medio periodo sull’operato dei singoli governi nazionali, che l’approvazione di indirizzi concorrenti di politica europea. A livello individuale il singolo si è sentito investito del diritto di voto per un organismo sopranazionale e si è riconosciuto, seppure in minima parte, cittadino d’Europa e partecipe della Comunità europea. La Storia spesso è mossa da valori simbolici, se comunque corrispondono ad esigenze effettive, come la tutela dei diritti umani, la globalizzazione dell’economia , il problema dell’immigrazione, quello delle fonti energetiche (si pensi al nucleare, i cui eventuali effetti negativi relativi agli incidenti ed al problema delle scorie non si fermano certo alle frontiere dei singoli stati), e più recentemente la tutela di un minimo di diritti sociali ed una politica internazionale multilaterale: tutta una serie di problemi che gli stati nazionali europei possono affrontare meglio con un approccio integrato e non individualistico.

E’ pur vero che, perché i poteri del Parlamento aumentassero, bisognò arrivare al 1° luglio 1987, con l’entrata in vigore dell’Aue, ma è anche vero che a questo si è arrivati anche perché l’elezione diretta del Parlamento europeo, se non ha avuto una

sensibile ricaduta sul breve periodo, ha dato comunque la legittimazione e l’autorevolezza ai fautori di una maggiore integrazione, come Altiero Spinelli, per portare avanti i loro progetti e l’atto Unico europeo è un risultato, anche se per alcuni deludente, di queste iniziative.

2.5 Progetti Gensher-Colombo & Spinelli

Giungere all’Aue fu tutt’altro che semplice. Esso fu la risposta, se pure minima, che i governi degli stati membri si sentirono costretti a dare alle ambiziose iniziative del Parlamento, prima fra tutte quelle di Altiero Spinelli. L’esigenza di porre fine a quella che molti consideravano una crisi istituzionale della comunità si era fatta sentire prepotentemente, dalle numerose proposte di riforma istituzionale. Degne di considerazione furono essenzialmente due: nel 1981 la proposta Genscher-Colombo[67] e nel 1984 il progetto di trattato per l’Ue, noto come progetto Spinelli.

La prima proposta ebbe il merito di imporre nell’agenda dei governanti europei il problema di una possibile riforma della comunità. Essa però non affrontava i radicati problemi della comunità, ma li amplificava, in quanto suggeriva l’applicazione dei processi intergovernativi della cooperazione politica europea. Essa si attivava al di fuori dei trattati, su spontanea iniziativa delle diplomazie, per questioni di politica estera, a nuove aree di intervento, quali la cultura, la sicurezza e persino la giurisprudenza. Pertanto la proposta per i suoi limiti oggettivi fallì, ma il suo insabbiamento pregiudicò poco la soluzione dei problemi reali.

Ben diversa fu invece l’importanza dell’iniziativa di Altiero Spinelli, per almeno due ragioni. Sul piano del puro disegno istituzionale, il Progetto di trattato, proposto da Spinelli, conteneva tutti gli elementi capaci di condurre la Ce verso la sovranazionalità. Infatti il progetto ampliava l’ambito dei poteri decisionali del PE e spostava il potere politico e decisionale dal Consiglio dei ministri ed anche dalla Commissione al Parlamento stesso. Questo avveniva come conseguenza di due innovazioni principali: a) l’istituzione di una struttura rappresentativa bicamerale composta dal Parlamento e dal Consiglio dell’unione, dotati di poteri equivalenti; b) l’ attribuzione del potere di iniziativa legislativa al Parlamento ed al Consiglio, permettendo loro di presentare direttamente un progetto di legge qualora la commissione si fosse rifiutata [68].

Nonostante che questo progetto fosse stato approvato dal Parlamento europeo, a sua volta legittimato dal suffragio universale, le sue prescrizioni non furono mai attuate. A differenza di proposte isolate, come quella Genscher-Colombo, però, il suo peso politico era così forte da non poter essere trascurato. Le prime reazioni all’approvazione da parte de PE furono molto positive, ma il clima cambiò notevolmente dopo le elezioni europee, per cui la proposta Spinelli non venne discussa nel primo Consiglio europeo. Venne comunque stabilita la creazione di una Commissione ad hoc con il mandato di fissare una procedura appropriata per l’esame del testo approvato dal PE . Il rapporto preliminare della Commissione raccomandò la convocazione di una conferenza intergovernativa che discutesse il progetto di trattato, votato dal Parlamento. Il progetto fu definitivamente affossato dall’annuncio fatto dal presidente francese Mitterand di un nuovo progetto di trattato per l’Ue, presentato congiuntamente dal cancelliere tedesco Kohl, con l’approvazione del presidente di turno dell’Ue Bettino Craxi. In effetti la convocazione di una conferenza intergovernativa fu approvata con voto a maggioranza, ma in virtù di un compromesso fu abbandonato il progetto Spinelli come base esclusiva di discussione. Il risultato di tale conferenza, tenutasi a Lussemburgo, nel dicembre 1985, non fu quello di un progetto di trattato integrato, ma di un insieme di testi, ciascuno limitato ad un particolare settore di intervento.

2.6 Atto unico europeo del 1986

L’atto unico europeo, firmato dai ministri degli esteri dei paesi membri della comunità a Lussemburgo il 17 febbraio 1986, rappresentò a quasi trenta anni dalla fondazione della comunità, la prima riforma organica del trattato di Roma. In quanto tale, esso è da considerarsi un avvenimento di grande portata storica, a prescindere dal suo contenuto .

Una volta stabilito il principio, infatti, che il trattato di Roma poteva e doveva essere riformato, i quindici anni successivi hanno visto, con i trattati di Maastricht, di Amsterdam e di Nizza, progressi, fino ad allora immaginabili, dell’Unione e del Parlamento.

L ‘atto unico fu così denominato perché riuniva i vari testi proposti durante i negoziati; esso non recepiva lo spirito di un progetto di trattato integrato come nell’iniziativa di Spinelli, che avrebbe trasformato la comunità europea in un’unione federale, ma fu comunque un evento di portata storica per almeno quattro ragioni.

Esso confermava il ruolo politico del Parlamento eletto, anche se tale ruolo non era recepito nei trattati e quindi doveva essere conquistato con la propria autorevolezza, in quanto non garantito da norme. L’azione di Spinelli fu appunto quella di forzare i governi ad effettuare la prima riforma del Trattato di Roma, proprio sfruttando la nuova visibilità e legittimazione popolare, conseguenti alle elezioni.

In secondo luogo l’Atto unico europeo era la prima riforma del Trattato di Roma, forse imperfetto, ma comunque una riforma in grado di aprire una breccia e di permettere ai governi nazionali quel ruolo di propulsione dell’integrazione che avevano perso e che avrebbe portato a passi decisivi negli anni successivi, nei confronti dell’unione, monetaria ed a progressi visibili nei confronti di quella politica.

In terzo luogo l’Aue attribuiva al Parlamento poteri legislativi non più semplicemente consultivi ma quasi-decisionali, anche se limitati a casi particolari. Con la nuova procedura di assenso si rendeva necessaria l’approvazione, a maggioranza assoluta dei membri del Parlamento Europeo, di ogni Trattato di accesso di nuovi membri alla Comunità Europea o di cooperazione con Paesi terzi. Al tempo stesso rendeva più efficace anche l’azione del Consiglio dei Ministri, aumentando il numero degli articoli del Trattato di Roma sulle cui materie erano permesse delibere a maggioranza qualificata e non più all’unanimità. Ciò aveva riflessi anche sull’importanza del Pe, grazie all’istituzione di una nuova procedura di cooperazione che lo associava più strettamente proprio alle decisioni del Consiglio dei Ministri. Tale procedura richiedeva di aggiungere una seconda lettura a quella prevista dalla già esistente procedura di consultazione. In questa seconda lettura c’era però la facoltà di proporre, con l’appoggio della Commissione, emendamenti al provvedimento elaborato dal Consiglio, ed una sorta di diritto di veto su provvedimento nel suo complesso, che il Consiglio poteva superare solo con un voto all’unanimità. Anche se ciò comportava un rallentamento del processo decisionale della Comunità già difficile e lungo, dava però al Parlamento la possibilità di far gioco di squadra, soprattutto con l’altro organo sovranazionale (la Commissione),anche se solo in un numero limitato (dieci articoli del Trattato di Roma) di materie, che però rivestivano una notevole importanza (completamento del mercato interno ed assegnazione dei fondi strutturali).

Il quarto motivo di importanza dell’Aue risedeva nel fatto che veniva stabilita l’incorporazione nelle legislazioni nazionali di tutte le norme necessarie per il completamento del mercato interno per il 31 dicembre 1992. Tale principio era già previsto nel trattato di Roma, ma non era mai divenuto realtà, per mancanza dell’adeguamento delle norme nazionali, grazie alle quali si apriva la strada alla libera circolazione dei cittadini e dei beni ed all’unione monetaria.

Anche se deludente nell’ottica federalista , retrospettivamente il bilancio dell’atto unico europeo è positivo, in quanto ha aperto nuove strade, tra le altre, la modifica del trattato di Roma e l’aumento dei poteri formali del Parlamento, che gli davano un ruolo, anche se sempre minoritario, nel gioco di squadra comunitario.

D’altra parte a favore dell’approccio gradualista c’è il fatto che più si dà voce agli organi comunitari, a discapito di quelli nazionali, più aumenta la tendenza all’uscita degli stessi dalla Comunità, con un vero e proprio abbandono o con l’adozione di pratiche ostruzionistiche che paralizzano la Comunità, tenendo conto della necessità dell’unanimità per molte questioni e comunque di maggioranze qualificate, raggiungibili solo con un basso grado di sacrificio degli interessi nazionali.

Si trattava allora di proseguire nella strada intrapresa ed allo scopo fu conferito dal Parlamento europeo, finalmente con un ruolo in questo nuovo corso, alla Commissione per gli affari istituzionali l’ incarico di presentare nuove proposte di riforma, partendo dalle analisi delle deficienze della Comunità.

In particolare la commissione evidenziò come con l’Atto unico europeo si fossero date nuove competenze alla Comunità europea, sottraendole ai Parlamenti nazionali, senza che ci fosse un parallelo trasferimento di poteri al Parlamento Europeo. Ciò si traduceva in un deficit democratico con una diminuzione complessiva, nell’ambito della Comunità, del controllo parlamentare , e quindi dell’organo rappresentativo elettivo, nei confronti dell’Esecutivo che, tramite il Consiglio dei ministri , esercitava la funzione legislativa della comunità.

Tra le esigenze individuate c’era anche quella di creare un organismo in grado di assicurare la difesa dell’Europa. Tale esigenza sarebbe divenuta più pressante dopo il 1989 con il collasso del comunismo internazionale e quindi con la ridefinizione degli equilibri strategici mondiali in cui l’Europa allo stato attuale non poteva recitare alcun ruolo autonomo. Era pertanto necessario progettare una unione politico-militare e nessuna politica più che quella della difesa richiede un forte controllo democratico. Per questo motivo il Parlamento europeo, nel proporre che la comunità si facesse carico di quella politica, suggerì l’inclusione di alcuni dei suoi membri eletti nell’assemblea dell’Unione dell’Europa Occidentale, per potenziare ed integrare nella Comunità quell’organizzazione politico militare, quasi insignificante, creata a metà degli anni Cinquanta e poi trascurata.

L’integrazione avanzava secondo due direttrici: l’unità monetaria e l’unità politico-militare. Si voleva quindi andare verso una vera e propria Unione europea.

2.7 Trattato di Maastricht 1992

L’impatto di Maastricht[69] è stato indubbiamente grandissimo. Con la nascita dell’Unione europea finiva simbolicamente la prima fase gestatoria dell’integrazione europea, sottolineata anche dall’attribuzione della cittadinanza europea ai cittadini degli stati membri. A parte la valenza “ pubblicitaria” della disposizione[70] senza molti contenuti sostanziali, non sfugge l’alta carica simbolica della dichiarazione, che può portare nel futuro il cittadino a sentirsi sempre più parte di un nuovo popolo o comunque di appartenere ad un ordinamento giuridico, che, senza essere espressione della propria nazione e del proprio sentimento patriottico, viene comunque sentito sempre più come proprio e come fonte di propri diritti e doveri privati e pubblici[71].

L’importanza di Maastricht risiedeva anche nell’allargamento potenziale delle competenze dell’Unione a quasi tutte le politiche, pur nel rispetto di un principio di sussidiarietà. Secondo tale principio dovevano essere attribuite all’Unione competenze per quelle materie, i cui obiettivi non potevano essere realizzati adeguatamente dagli Stati membri. Il trattato includeva tra le competenze, oltre la politica monetaria , anche una politica estera e di difesa comune e la cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni.

Per quanto riguarda il Parlamento Europeo il Trattato prevedeva un aumento dei poteri in tutti e tre i campi di sua competenza.

Il potere legislativo veniva rafforzato nel suo momento decisionale, soprattutto attraverso l’adozione della procedura di co-decisione. Questa nuova procedura introduceva la necessità dell’approvazione non solo da parte del consiglio dei Ministri, ma anche del Parlamento per tutte le materie previste in ben 15 articoli del Trattato di Roma. Inoltre con l’art. 138B veniva concesso al Parlamento di chiedere alla Commissione con un voto di maggioranza “ di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputasse necessaria l’elaborazione di un atto da parte della Comunità”. Questo in pratica forniva al Parlamento un’indiretta facoltà di iniziativa legislativa.

Anche il potere di controllo sull’esecutivo veniva rafforzato attraverso la consultazione del Parlamento da parte degli stati membri in merito alla candidatura da loro proposta per la carica di Presidente della Commissione e, attraverso l’istituzione di un voto di approvazione da parte del PE, di tutto il collegio formato dal Presidente e dai Commissari . Infine il potere di controllo del bilancio veniva rafforzato dall’attribuzione del potere di richiedere alla Commissione di dar seguito alle proprie osservazioni in materia di esecuzione di spesa.

I nuovi poteri conferiti al Parlamento europeo dal trattato di Maastricht erano indubbiamente molto più incisivi di quelli previsti dall’atto Unico. Il completamento del mercato unico e l’acquisita convinzione dell’opportunità di costituire l’Unione monetaria europea avevano procurato sostenitori alla causa del potenziamento del Parlamento anche tra i governanti nazionali. Infine il Parlamento aveva dimostrato una buona capacità di sfruttare attraverso alleanze con le altre istituzioni europee, ma anche con i parlamenti nazionali, il proprio peso politico. In ciò ha dimostrato molta coesione tra i suoi membri, che, a parte le divisioni ideologiche nazionali, spesso si sono comportati come un tutt’uno (as a whole), opponendosi agli altri poteri, secondo una logica della concordanza piuttosto che della concorrenza.

Così è riuscito a sfruttare in maniera soddisfacente i suoi nuovi poteri, avvicinandosi al raggiungimento di una capacità di cooperazione quasi al livello delle altre istituzioni dell’Unione Europea. Come riporta Bardi[72], più della metà dei provvedimenti, approvati con procedure di co-decisione da parte del consiglio e del Parlamento, non ha richiesto interventi del comitato di conciliazione previsto dal Trattato per i casi di disaccordo ed anche in caso di intervento di quest’ultimo l’accordo definitivo è stato trovato in tempi abbastanza brevi.

Con la Commissione il rapporto è stato ancor più costruttivo, in quanto i loro rapporti sono sempre stati positivi e cementati dalla comune natura sovranazionale delle due istituzioni, che spesso nell’alleanza hanno trovato spazio contro lo strapotere del Consiglio. Ovviamente con l’accrescimento dei poteri del Parlamento europeo, per esempio il potere di iniziativa legislativa indiretta, di cui si è detto sopra, si è sviluppata una certa concorrenza e forse anche una certa conflittualità. La Commissione si è comunque adeguata al nuovo corso.

Il Trattato stabilisce che la Commissione, designata dai Governi nazionali, sia sottoposta a voto di approvazione da parte del Parlamento prima di poter essere ufficialmente nominata, ma non indica le conseguenze dell’eventuale mancata approvazione. Il Presidente del Consiglio di turno Kohl, in occasione dell’insediamento della Commissione Santer, chiarì che, in caso di mancata approvazione, la Commissione sarebbe stata ritirata.

Questo potere di investitura, unito a quello di farla decadere con una mozione di censura, , crearono la necessità di mantenimento di un ragionevole rapporto di fiducia se non continuativo comunque duraturo nel tempo. Tuttavia mancavano i presupposti politici, quelli che possono essere contenuti in un mandato di programma sottoscritto da una maggioranza parlamentare organica, perché il rapporto tra le due istituzioni possa essere assimilato al voto di fiducia dei Parlamenti nazionali. D’altra parte il Presidente e la sua Commissione non possono rafforzarsi attraverso la richiesta di un rinnovo esplicito della fiducia.

I rapporti complessivi tra Commissione e Parlamento sono stati comunque regolati da un dettagliato codice di condotta. In particolare la Commissione si è impegnata a trattare in modo paritario Parlamento e Consiglio riguardo alla trasmissione di proposte legislative e di bilancio. In questo modo si è coinvolto il Parlamento dagli stadi iniziali, il che è molto importante per la partecipazione al processo di decision making, senza essere relegato a pura funzione notarile. Inoltre essa ha contribuito al rafforzamento dei poteri legislativi del Parlamento attraverso l’impegno a tenere massimo conto delle sue iniziative legislative e dei suoi emendamenti. Ancora più importante è stata la dichiarazione di disponibilità da parte della Commissione a ritirare le proposte legislative che siano respinte dal Parlamento, nel caso lo ritenga appropriato. La questione è delicata, perché in tal modo si agirebbero i trattati che non conferiscono al Parlamento alcun potere in tal senso, esautorando i poteri del Consiglio e con essi quelli degli Stati nazionali. Attraverso comunque questo complesso di prassi, norme di comportamento soggette anche a giudizio discrezionale, in campo comunitario ci muoviamo in un ordinamento giuridico articolato, fluido, in cui l’equilibrio dei poteri è in continua evoluzione.

L’importanza del trattato di Maastricht appare evidente dallo studio, fatto da un gruppo di studiosi tedeschi in un Working Paper e commentato da Giulio Enea Vigevani[73] , sull’attività del Parlamento europeo nel periodo che intercorre tra l’entrata in vigore del trattato di Maastricht e quella del trattato di Amsterdam (1994- 1999), periodo segnato da un complessivo rafforzamento dei poteri decisionali del Parlamento, in particolare con la nuova procedura di codecisione. L’immagine che emerge dallo studio, secondo Vigevani, sembra confermare, pur con qualche riserva, l’evoluzione del ruolo del Parlamento, da organo essenzialmente consultivo a soggetto protagonista del processo di formazione di molti atti normativi dell’unione, con uno slittamento dei poteri di negoziazione dalla Commissione al Parlamento, che tende a rafforzarsi e ad estendere i propri ambiti di intervento.

La percentuale dei processi decisionali nei quali il PE risulta totalmente escluso è sceso dal 72% della comunità delle origini al 40% dell’Europa post Maastricht, benché le leggi approvate, senza partecipazione alcuna del Parlamento, siano, in numeri assoluti, aumentate nel tempo. L’utilizzo della procedura di codecisione, l’unica che pone il Parlamento in posizione sostanzialmente paritaria rispetto al Consiglio, è stato del 25% delle proposte legislative della Commissione, anche se la legislazione definitivamente adottata riguarda solo il 9,25% degli atti normativi comunitari[74]. La differenza tra proposte ed esiti favorevoli trova una spiegazione nella complessità del procedimento e forse anche nella rilevanza e delicatezza delle materie sottoposte alla procedura di codecisione. Questa differenza può essere interpretata in senso positivo, essendo un’evidenza della dialettica e della partecipazione del Parlamento, in posizione paritaria, al processo decisionale.

Delle 166 proposte, giunte con successo all’approvazione, in 71 casi il testo adottato corrispondeva alla posizione comune del Consiglio, in 30 a quello approvato in seconda lettura dal Parlamento, in 65 all’accordo su un progetto comune, raggiunto all’interno del comitato di conciliazione.[75]

Il procedimento di codecisione spinge la tendenza del Pe a ricercare maggioranze assai ampie, preferendo il metodo della concertazione tra i gruppi politici, piuttosto che quello della concorrenza, aumentando la coesione interna.

Indizio del rafforzarsi dei poteri legislativi del Parlamento ed in particolare del diritto dello stesso di pretendere che la Commissione dia inizio alla procedura legislativa, è stata la diminuzione di tutti quegli atti, attraverso i quali il Parlamento ha sempre cercato di supplire alla scarsa incidenza nel processo legislativo, sollecitando l’intervento della commissione.[76]

Per quanto riguarda l’incidenza sulla nomina della Commissione, il lavoro sottolinea come l’incremento del ruolo del Parlamento europeo sia derivato più dalla procedura informale delle audizioni degli aspiranti commissari e dal complesso procedimento ”ufficiale” di investitura della Commissione. Proprio grazie al sistema delle audizioni il PE ha potuto controllare la competenza dei commissari designati, influenzare il presidente nella distribuzione delle deleghe, ricercare il pluralismo politico delle istituzioni, coinvolgere l’opinione pubblica e quindi rafforzare il vincolo fiduciario tra le due istituzioni.

Dopo Maastricht quindi il Parlamento si è rafforzato notevolmente, anche se non aveva ancora assunto un ruolo da protagonista nelle istituzioni comunitarie. Anzi Mammarella e Cacace[77]parlano di un ruolo ancora subalterno del Parlamento europeo, rispetto alle altre istituzioni e soprattutto al Consiglio, cioè all’organismo rappresentativo degli Stati, che diventava invece il vero e proprio motore della comunità.

D’altra parte va riconosciuto che il processo decisionale all’interno dell’Unione si caratterizza in primo luogo per l’assenza del principio di separazione dei poteri, tipico di tutte le costituzioni moderne. I poteri forti dell’Unione sono esercitati congiuntamente dai suoi organi attraverso un sistema di codecisioni di ardua identificazione. Manca al vertice dell’organizzazione un potere di coordinamento e di direzione permanente, quale quello esercitato da un presidente o da un primo ministro nei governi nazionali e manca quella costante dialettica tra maggioranza ed opposizione che costituisce il motore principale dei processi decisionali democratici.

2.8 Trattato di Amsterdam del 1997

Una nuova fase dell’evoluzione dell’Ue e del Parlamento iniziò con il trattato di Amsterdam, firmato il 17 giugno 1997. Esso era meno innovativo dei due, certamente più importanti, che erano entrati in vigore nel decennio precedente[78].

Il trattato di Maastricht aveva lasciato in sospeso molte questioni relative all’unione politica europea. Anche per questo aveva previsto la convocazione di una nuova CIG per il 1996. Da essa è scaturito il nuovo trattato di Amsterdam, i cui obbiettivi istituzionali sono stati fortemente influenzati dalla candidatura all’ingresso nell’UEO di una dozzina di paesi dell’Europa centro-orientale e mediterranea. C’erano quindi sul tappeto due problemi in parte contrastanti: l’allargamento dell’Unione ed il rafforzamento della stessa. L’implicito dibattito veniva sintetizzato con la nota espressione inglese “widening vs. deepening”, formula che contrapponeva i due problemi. A mio parere tale contrapposizione non era necessaria da un punto di vista logico e sul lungo periodo, in quanto l’allargamento, per esempio, implicava una maggior forza militare e quindi facilitava la scelta di una posizione autonoma in politica estera, lo era invece sul breve periodo e da un punto di vista di organizzazione pratica. Per questo da più parti si sosteneva di stabilire una priorità tra i due obiettivi, in quanto un allargamento troppo ampio e rapido avrebbe reso disomogenea l’Unione e d’altra parte un rafforzamento eccessivo dell’Unione politica poteva rendere difficile l’ingresso a molti dei Paesi candidati. Giustamente il compromesso fu trovato con uno sbilanciamento a favore dell’allargamento. C’era infatti bisogno di tempo per “digerire” l’allargamento. Anche per questo il Trattato non corrispose alle aspettative sul piano delle modifiche istituzionali, né su quello della politica sociale, né su quello della politica estera.[79]

Decisi passi avanti sono stati fatti invece nella risoluzione di problemi tecnici, come quelli derivanti dall’esperienza dell’utilizzo della codecisione, che ha avuto un esito positivo, per cui la procedura è stata estesa a numerosi altri ambiti ed è stata semplificata, essendo aumentato il sentimento di fiducia tra il Consiglio dei Ministri ed il Parlamento nell’ interazione tra le due istituzioni durante il quinquennio precedente. Le modifiche più importanti erano: la possibilità che il Consiglio adottasse immediatamente l’atto, nelle ipotesi che esso avesse accolto gli emendamenti contenuti nel parere del Parlamento o che il PE non proponesse emendamenti alla proposta della Commissione; l’interruzione del procedimento nel caso in cui il PE avesse respinto la posizione comune del Consiglio, oppure qualora il comitato di conciliazione non avesse approvato un progetto comune. Non solo si evitò così una terza lettura da parte del PE, ma si evitò anche che la responsabilità della mancata approvazione ricadesse, di fronte all’opinione pubblica, unicamente sul Parlamento. L’insuccesso infatti può essere addebitato equamente ad entrambe le istituzioni. Queste riforme hanno apportato, sulla base delle prime evidenze ad un miglioramento dell’efficienza legislativa del “triangolo” Commissione- Consiglio- Parlamento [80].

Infine un ulteriore rafforzamento del Parlamento fu dato dal fatto che il vuoto sulla nomina del presidente della Commissione, venne colmato obbligando la consultazione dell’assemblea europea .

Tale trattato fissa a 700 il numero massimo di eurodeputati, inserendo per sottolineare l’unità politica dell’Ue

un sistema di “rappresentanza a scendere” al posto del precedente sistema di “rappresentanza a salire” ove ad ogni nuovo ingresso degli stati corrispondeva un aumento dei seggi in tale sistema i Parlamentari dell’Unione erano una sorta di delegati delle nazioni.

2.9 Il Trattato di Nizza del 2001

Il Trattato di Nizza firmato il 26 febbraio 2001 aumentò il peso politico ed istituzionale del Parlamento europeo, stabilendo che il suo parere diventa necessario per il perfezionamento dell’investitura del presidente della Commissione[81]. Si proseguiva dunque sulla strada tracciata con il trattato di Maastricht, anche se in tale caso il parere del PE aveva una funzione esclusivamente consultiva in tale procedimento.

Un’importante novità, come sottolineato dal Avv. Dugnani[82], si è inoltre avuta nel campo della cooperazione rafforzata. Anche se il Trattato ha soppresso la possibilità di opporsi all'instaurazione di una cooperazione rafforzata, tuttavia, tale strumento oppositivo è stato sostituito dalla possibilità per uno Stato membro di investire della questione il Consiglio europeo. A seguito di tale mandato, quest’ultimo può deliberare, a maggioranza qualificata dei propri componenti, su qualunque progetto di cooperazione rafforzata e quando tale procedimento verte su un settore che rientra nella procedura di codecisione, è richiesto il parere conforme del PE. Il trattato inoltre ha sancito importanti norme sul finanziamento dei partiti politici europei. La prassi precedentemente adottata in tale materia, come osserva Rizzoni[83], era stata ritenuta irregolare dalla corte dei Conti europea, che ha rilevato la mancanza di una base giuridica per il finanziamento dei partiti politici europei, utilizzando le risorse provenienti dal bilancio generale della comunità. A fronte dello stop imposto dalla Corte dei conti a quella che è sino ad oggi ha rappresentato la principale fonte di finanziamento dei partiti europei, le istituzioni comunitarie sono corse rapidamente ai ripari. Il trattato ,infatti, aggiunge un comma all'art. 191 TCE, ai sensi del quale "il Consiglio, deliberando seconda la procedura di cui all'articolo 251 (e cioè a maggioranza) determina lo statuto dei partiti politici a livello europeo ed, in particolare le fonti del loro finanziamento" Si è provveduto in questo modo a risolvere il problema della base giuridica per il finanziamento dei partiti politici europei in stretta connessione con la definizione dello statuto giuridico di queste organizzazioni[84].

In questo trattato furono più visibili gli effetti del nuovo corso nel dibattito istituzionale europeo. La discussione sul futuro istituzionale dell’Ue fu molto estesa ed anche produttiva di risultati, anche se non riguardarono la riforma dei poteri e delle competenze delle istituzioni, ma soprattutto la definizione dei cambiamenti della composizione e delle procedure decisionali dell’Unione, che si erano resi necessari per il futuro ampliamento.

Per quanto riguarda il Pe furono fissati a 732[85] il numero massimo dei seggi e la loro distribuzione tra le varie nazioni.

2.10 Il Parlamento Europeo nella Costituzione europea

Nel dicembre 2001 fu convocata una convenzione europea con il compito di preparare un progetto di riforma istituzionale. Essa, composta da 105 membri titolari, in rappresentanza del Pe, della Commissione, dei governi e dei Parlamenti nazionali e da quasi altrettanti osservatori e supplenti, fu presieduta dall’ex presidente francese, Valery Giscard D’Estaing.[86] I lavori si conclusero con l’adozione per consenso del progetto di trattato che istituiva una Costituzione per l’Europa, che venne approvato e firmato a Roma il 29 ottobre 2004

La Costituzione europea, relativamente al profilo funzionale del Pe, pone importanti novità. Secondo l’art I-19,1° comma il Parlamento esercita, congiuntamente al Consiglio dei ministri, la funzione legislativa e di bilancio[87], nonché funzioni di controllo politico e consultive. La procedura legislativa ordinaria, cioè di comune e di generale applicazione, è regolata dall’articolo 33 della parte I della Costituzione e dall’articolo 298 della parte III e si caratterizza dalla compartecipazione del Pe e del Consiglio dei ministri alla deliberazione della legge. Pertanto il Parlamento ottiene la pienezza della potestà legislativa, seppure in “condominio” con il Consiglio dei ministri. Tale caratteristica converge con la tradizione dell’ingegneria costituzionale, tipica della tradizione costituzionalistica, in quanto si nota una forte e continua analogia con le forme federali di compartecipazione, necessaria alla funzione legislativa della Camera “bassa[88]”, in rappresentanza dei cittadini dei popoli europei e del consenso dei membri della federazione, tramite la Camera “alta”, costituita dagli Stati[89]. Si configura così a livello comunitario, seppure ad uno stadio embrionale, un sistema bicamerale tra Parlamento e Consiglio dei ministri.

In linea di principio tale “bicameralismo embrionale” si ritrova anche riferito al potere di approvazione del bilancio. Gli art. I-52 e seguenti infatti stabiliscono che “una legge europea”, adottata dal Parlamento e dal Consiglio, su proposta della Commissione, “fissa il bilancio annuale dell’Unione”. E’ importante inoltre notare come il bilancio, sia nella comunità che negli stati nazionali, sia classificabile come una legge in senso formale[90] e ciò avviene per aumentare il controllo parlamentare nei confronti del governo.

La funzione di controllo sull’esecutivo è riservata al solo Parlamento, in quanto Camera rappresentativa dei popoli dell’Unione e potenziata in modo da esprimere più adeguatamente la legittimazione democratica dell’Unione[91]. Si instaura, dunque un rapporto fiduciario tra il Parlamento e la Commissione, riconoscendo al primo il potere di sfiducia dell’esecutivo tramite la mozione di censura, secondo quanto è sancito dall’art. III-243 della Costituzione europea.

Come osservato da un’interessante posizione dottrinale[92], relativa alle istituzioni comunitarie, il problema dell’equilibrio istituzionale deriva dalla duplice legittimazione dell’Unione, sovranazionale e interstatale, che appare per il momento irrinunciabile. Il punto spinoso, che la Convenzione ha dovuto affrontare, è stato proprio il controbilanciare questa ambigua ed irrinunciabile doppia identità[93] dell’Ue, con il mandato stabilito a Laeken, volto ad ottenere un’Unione “più democratica, più trasparente e più efficiente”.

Il punto chiave, a detta di questa teoria, sono i dilemmi del c.d. triangolo istituzionale, composto dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione. Essendo le principali istituzioni e rappresentando rispettivamente i Cittadini europei, gli Stati nazionali e la stessa Comunità, è naturale che qualunque sbilanciamento a favore di uno di questi soggetti, comporterebbe una scelta sostanziale sull’evoluzione della stessa forma organizzativa dell’Ue. A tal fine è necessario stabilire confini e regole certe nei rapporti fra legislativo ed esecutivo, nel rispetto del principio dell’equilibrio istituzionale. Tale distinzione è resa necessaria dalle deleterie conseguenze provocate dall’attuale confusione di ruoli e di funzioni fra poteri, nonché fra atti legislativi ed esecutivi. I principali danni dovuti a questa non distinzione sono: la menomazione del controllo parlamentare sull’operato dell’esecutivo, il danneggiamento della qualità della regolazione e la funzionalità degli apparati, oltre all’impossibilità di individuare le responsabilità delle singole istituzioni nei processi decisionali, che si ripercuote sul loro funzionamento interno[94].

Secondo Elena Camilletti[95] il ruolo del Parlamento europeo diventa centrale nella nuova architettura istituzionale, poiché l’Assemblea è titolare del potere legislativo, seppur condiviso con il Consiglio dei Ministri, elegge il Presidente della Commissione europea (proposto dal Consiglio) e potrebbe votare una mozione di censura a danno della Commissione stessa. Per Florida[96] invece la riconfigurazione strutturale del Parlamento europeo sembra essere meno innovativa rispetto a quella degli altri organi. Essa risulta, più che una reale innovazione, lo sbocco di un processo evolutivo, già notevolmente avviato anche prima di Laeken, che sta trasformando l’istituzione da un assemblea consultiva in un Parlamento dotato di poteri cogenti. In realtà tale organo ha da lungo tempo[97] abbandonato la sua originaria funzione di rappresentanza dei Parlamenti nazionali, per diventare un corpo “composto di rappresentanti dei popoli degli stati riuniti nella Comunità”[98].

Si mantiene comunque un concetto di rappresentanza per stati, a cui era collegato sia il sistema ponderato di distribuzione dei seggi[99], sia i vari aumenti del numero dei suoi componenti, dovuti all’adesione di nuovi stati all’Ue. Tale sistema ebbe come momento di svolta il trattato di Amsterdam, con il quale si fissò a 700 il numero massimo dei componenti del Parlamento europeo, successivamente[100] lo si elevò a 732. Secondo Florida[101] vi è una grande differenza tra il concepire una “rappresentanza a salire”, considerandola come somma dei seggi spettanti ai singoli soggetti, ammessi a parteciparvi, e tra una “rappresentanza a scendere”, cioè partendo da un numero di seggi fissato a priori e distribuito poi tra le varie sezioni, in cui sembra utile suddividere l’elettorato, secondo criteri di selezione e di distribuzione, definiti dal legislatore[102]. Nel primo caso si otterrebbe una somma di rappresentanze nazionali e non certo una rappresentanza europea ed in questo modo i deputati al Pe sarebbero dei semplici “portavoce” di interessi nazionali e non concepirebbero il loro ruolo in un’ottica unitaria europea, in contrasto quindi con il ruolo di rappresentanza dell’intera Ue che deve assumere il parlamentare[103]. Al contrario nel secondo caso si rafforzerebbe un’unitarietà di principio dell’elettorato e del rapporto rappresentativo e le circoscrizioni elettorali sarebbero dei semplici strumenti tecnici delle parti di un unicum, collegate tra loro e non la somma di diversi corpi elettorali. Con ciò non si vuole sostenere che il sistema a “salire” sia collegato inscindibilmente con un sistema di rappresentanza pre-moderno[104], ma si sostiene che con una “rappresentanza a scendere” si esclude un’idea del genere[105]. Nel caso del Parlamento europeo, per il quale il principio di distribuzione dei seggi tra gli elettori dei paesi membri avviene secondo il principio della proporzionalità inversa, tali osservazioni non sono contestabili, poiché ci si può facilmente ricondurre alle esperienze dei sistemi elettorali nazionali, in cui i seggi possono essere distribuiti in modo non proporzionale alla popolazione, ma sovrappresentando le circoscrizioni minori e/o attribuendo ad esse un numero minimo di seggi[106].

E’ importante notare come le norme relative al Pe siano poste all’inizio della parte della Costituzione che descrive le istituzioni, come avviene per gli stati nazionali, per i quali tale collocazione non è certamente casuale, ma è volta a sottolineare l’importanza del Parlamento nella forma di governo[107].

L’art. I-19 della Costituzione per l’Europa rappresenta il consolidamento e lo sviluppo del ruolo del Parlamento. Il primo riguarda il criterio compositivo, centrato sulla fissazione del numero (massimo) dei seggi e sulla loro distribuzione , in modo “regressivamente proporzionale”, con “ una soglia minima di quattro membri per lo Stato membro”. Lo sviluppo sembra cogliersi nella formula descrittiva generale, dove l’organo non è più definito come “composto di rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella comunità”, ma come “eletto dai cittadini europei”.

Tale riforma risulta però incompleta per la piena legittimazione del Parlamento Europeo, poiché essendo caduta anche la proposta di inserire con un protocollo almeno alcuni principi elettorali comuni[108], manca un passaggio fondamentale, cioè una legge elettorale uniforme.

La Costituzione Europea, riconoscendo questi nuovi poteri al Parlamento Europeo, rende questa istituzione simile alla “Camera Bassa” di un parlamento federale. Viene a delinearsi nella struttura istituzionale europea, come sopra ho accennato, un Bicameralismo, sia pure allo stato embrionale. Mattioni[109] sostiene la tesi del “bicameralismo legislativo”, in cui il potere legislativo è ripartito tra il Consiglio dei ministri ed il Parlamento Europeo, mentre tale bicameralismo non si estrinseca nei rapporti con la Commissione, poiché solo al Pe è concessa la possibilità di proporre una mozione di censura. Padoa Schioppa[110] inoltre, pur riconoscendo che la Costituzione europea, relativamente al Pe, prevede, in modo più compiuto, la procedura di codecisione legislativa, fa notare che ad esso non vengono pienamente conferiti quei poteri importanti, che caratterizzano un Parlamento moderno[111], come quello, per esempio, di varare un'imposta europea.

Capitolo 3

Il rapporto tra Cittadini e Parlamento Europeo

Scopo di tale capitolo è focalizzare l’attenzione sul rapporto tra i cittadini europei ed il Parlamento europeo che li rappresenta. Per questo motivo analizzerò quelle tematiche del “Deficit democratico” e del “Sistema elettorale” che sono emerse dall’analisi dell’evoluzione storica, per poter affrontare nel prossimo capitolo la soluzione adottata[112] dalle istituzioni comunitarie per risolvere la lacuna di democrazia presente nell’ordinamento.

3.1 Deficit democratico e Parlamento

L’analisi dell’evoluzione storica del Parlamento e dei suoi poteri ha posto in luce una problematica cardine: il distacco tra il cittadino e l’Unione, che produce un deficit democratico[113].

Il problema[114], che all’origine consisteva nella mancata partecipazione di un vero organo elettivo, rappresentante dei cittadini europei, al processo di adozione degli atti legislativi comunitari, ha avuto un’evoluzione notevole, in parallelo all’evoluzione dei poteri del Parlamento europeo[115].

Qualunque regolamento comunitario adottato negli anni Settanta ed Ottanta nei settori più diversi poteva avere infatti un solo autore: il Consiglio dei Ministri che operava in rappresentanza dei governi degli Stati membri ed in collegamento con la Commissione europea, quale organo tecnico con poteri essenzialmente esecutivi.

Il Parlamento europeo, di contro non è stato coinvolto per molti anni[116] nel processo legislativo ed ha svolto una funzione meramente consultiva , limitandosi a fornire un semplice parere con riferimento alle proposte di atti normativi che la Commissione europea presentava al Consiglio dei Ministri. Il problema del “deficit” era stato aggravato dal fatto che la giurisprudenza europea, accettata dalle Supreme Corti dei singoli Stati membri, ha portato all’affermazione del principio della diretta efficacia del diritto comunitario all’interno degli Stati membri e la sua prevalenza nei confronti del diritto interno degli stessi. Una volta adottati ed entrati in vigore, secondo le regole previste, i regolamenti comunitari avevano un’efficacia giuridica vincolante nei confronti non solo degli Stati membri, ma anche dei cittadini degli stessi. L’attività legislativa dei Parlamenti nazionali veniva perciò molto limitata nei settori regolati da norme europee, in quanto le stesse non solo prevalevano nei confronti delle leggi interne anteriori, ma anche di quelle successivamente emanate, godendo di una “durezza” superiore. E’ vero che per l’adozione degli atti normativi comunitari occorreva una volontà comune di tutti i governi degli Stati membri, il che in una certa misura garantiva la rispondenza degli atti normativi a valori comuni condivisi anche da schieramenti politici opposti, vista la diversa appartenenza politica dei Ministri dei singoli Stati. E’ però altrettanto vero che, anche se le decisioni venivano prese dai Ministri, il processo di decision making era delegato a Comitati tecnici, talvolta influenzati da lobbies di gruppi di Affari o di industrie multinazionali, già abituate, per loro natura, ad agire su base internazionale ed interpartitica[117]. Tutto ciò ha portato all’affermazione della cosiddetta Comitologia, attraverso cui i “poteri forti” hanno potuto influenzare non solo la politica Comunitaria, ma gli stessi ordinamenti giuridici dei singoli Stati. Se da un punto di vista pratico ciò ha avuto i suoi vantaggi, in quanto ha spinto ad una razionalizzazione in vari settori (i tecnici dei vari Comitati erano in gran parte preparati, abituati al lavoro di gruppo ed a cercare soluzioni condivise), da un punto di vista politico ovviamente è stato sacrificato il dibattito ideologico ed hanno avuto maggior enfasi problematiche di stampo liberale, come la tutela dei diritti umani sul versante della libertà e della libera concorrenza, piuttosto che di tipo solidaristico (come la Giustizia sociale). Non bisogna a questo proposito dimenticare che l’Unione europea, alle sue origini, ha preso il suo “marchio” dal Mercato (Mercato comune Europeo) e quindi si ispira fondamentalmente all’Economia di Mercato.

Si è creata una situazione in cui il Pe non aveva in pratica alcun potere legislativo ed i Parlamenti nazionali erano gravemente limitati, in sempre più numerose aree, dalla legislazione comunitaria. Il potere dei governi quindi era notevolmente aumentato, in quanto poteva “smarcarsi” dal controllo del proprio Parlamento nazionale, facendo approvare sul piano europeo norme che avrebbero creato problemi di fronte al proprio Parlamento.

In nessuna struttura statuale, fondata su base democratica, si poteva ammettere che i provvedimenti adottati da un organo governativo (Consiglio dei Ministri) arrivassero a prevaler rispetto alle leggi adottate da un Parlamento eletto liberamente dai cittadini. Tale deficit democratico doveva senz’altro essere eliminato. Come è noto le tre riforme istituzionali introdotte dall’Atto Unico Europeo, dal Trattato di Maastricht, dal Trattato di Amsterdam e perfezionate dalla Costituzione Europea, hanno del tutto equiparato i poteri legislativi del Parlamento europeo a quelli del Consiglio dei Ministri. Nella procedura di codecisione nessun atto di contenuto legislativo, neanche in materia di bilancio, potrà quindi essere legittimamente adottato in sede europea senza il pieno consenso di entrambe le istituzioni. A questo punto, sotto il profilo del potere legislativo, il deficit democratico può dirsi in gran parte colmato, anche se, rispetto ai tradizionali sistemi democratici parlamentari, rimane la differenza che in questi il potere legislativo è esercitato in via esclusiva dal solo Parlamento eletto, che rappresenta direttamente i cittadini, mentre nel sistema istituzionale dell’Unione europea il potere legislativo viene esercitato congiuntamente ed in modo paritetico da due organi diversi, uno dei quali (il Consiglio dei Ministri) non è un organo elettivo, ma agisce in rappresentanza dei governi degli Stati membri, che, a loro volta rappresentano solo indirettamente i cittadini elettori degli Stati medesimi[118].

Di contro si è argomentato[119] che il Parlamento non è legittimato democraticamente, in quanto le elezioni europee non sono che la somma delle elezioni nazionali, che politicamente si svolgono in ambito nazionale : il soggetto della rappresentanza non è il popolo europeo (non esistente), ma è lo stesso di quello dei Parlamenti nazionali e cioè i singoli popoli di ogni stato membro.

A parte la funzione legislativa, si afferma comunque più in generale che il deficit democratico si cela nell’assenza di prerogative e correttivi del Pe in grado di configurare un adeguato controllo di tale organo sull’esecuzione e sulla gestione comunitaria da parte del Consiglio dell’Unione. Dalle elezioni europee infatti non nasce un Governo, né un programma legislativo, né esiste una connessione diretta tra elezioni del Pe e Governo dell’Unione. In sostanza i rappresentanti dell’inesistente popolo europeo non possono sostituire governi, né influire sulla gestione europea con la forza che esige il rispetto del principio democratico. Gli Stati nazionali hanno ceduto all’Unione europea competenze o esercizio di competenze che spettavano al Parlamento nazionale e che, un volta trasferite, non sono più riservate, in ambito comunitario, all’organo di rappresentanza popolare, ma diventano appannaggio dei Governi nazionali in seno al Consiglio dell’Unione[120]. La perdita di quest’equilibrio a scapito del Parlamento, avrebbe comportato un deficit democratico.

A questo punto ci si chiede se l’unico modo di ripristinare il rispetto del principio democratico in ambito comunitario non sia quello di abbandonare quei principi che si basano sulla cooperazione tra gli Stati sovrani, per far sì che tutto il sistema comunitario si basi sul principio dell’integrazione. Anche aumentando le prerogative del Pe e cambiando il sistema di elezione infatti non si risolverebbe il problema in quanto nessun Parlamento può operare adeguatamente, come perno del sistema democratico di un ordinamento, qualora sia isolato dal contesto politico o sociale che a tale ordinamento serve da substrato. Per poter conferire al Pe un ruolo simile a quello dei Parlamenti nazionali si dovrebbe attribuire all’Assemblea europea quegli standards costituzionali comuni ad ogni stato democratico, il che sarebbe possibile solo trasformando l’Unione in uno Stato federale e riservando il potere legislativo unicamente ad organi elettivi, i soli pienamente responsabili di fronte ai cittadini che li hanno eletti .

Occorre però considerare che il substrato popolare unico che dovrebbe fare da base a questo Stato Federale non esiste. Oggi l’Unione europea è un insieme di più demoi, che cedono parte della loro sovranità per il raggiungimento di fini comuni, nel rispetto autentico delle loro individualità. Si tratta di un’entità sui generis, caratterizzata dal fatto di essere una comunità di popoli europei. Nell’espressione “popoli europei” c’è un elemento di diversità, il plurale “popoli” ed un elemento di tensione all’unità, l’aggettivo “europei”, che sottintende valori comuni, come la tutela dei diritti umani, l’avversione alla pena di morte, la tutela di un minimo di solidarietà sociale e la visione di un governo multilaterale della politica mondiale con il conseguente rispetto e potenziamento dell’ONU .

Attraverso l’Unione europea c’è un superamento del modello degli Stati nazionali, in quanto in essa è presente un intreccio ordinamentale, tra organi dell’Unione a struttura di rappresentanza intergovernativa e organi di composizione direttamente politica o tecnica, che non è segno di contraddizione e di sottosviluppo istituzionale, ma che ben corrisponde all’idea stessa di un’Unione europea nella diversità, in cui la Costituzione Europea non è un corpo estraneo, sovrapposto al corpo costituzionale nazionale, ma un completamento di esso, nel rispetto della sua identità, in un complesso equilibrio di procedure, valori e principi.

Il fatto che la Costituzione non preveda nulla per fornire ai cittadini un controllo in merito al processo del governo europeo sull’evoluzione dell’Unione europea non è quindi prova di mancanza di democrazia, in quanto una sorta di legittimazione democratica esiste nell’intreccio dei vari ordinamenti, in cui ciascuno comunica all’altro anche il proprio apparato di garanzia e la propria quota di legittimazione democratica.

Non arriverei però a sottovalutare il problema della legittimità, definendo il deficit democratico una “vecchia favola”, come fa Manzella[121] sulla base delle precedenti considerazioni. Il problema infatti sussiste e deve suggerire particolare prudenza nel processo di integrazione.

Oltre alla legittimità formale, assicurata dal fatto che le decisioni comunitarie vengono prese da organi rappresentanti i Governi dei Paesi membri, eletti democraticamente, e rafforzata, soprattutto con la procedura di codecisione, dall’aumento dei poteri del Pe, eletto direttamente dai cittadini, perché ci sia una vera democrazia, occorre che chi governa abbia altresì una legittimazione sostanziale o “sociale”[122]. Questa consiste nel senso di appartenenza dei cittadini degli Stati membri ad un’entità superiore, a cui riconoscono la capacità di gestire, meglio dei singoli Stati, alcuni problemi o settori[123], che richiedono una cooperazione, nell’interesse generale, per cui rinunciano ad una parte della propria sovranità, accettando il principio democratico delle decisioni a maggioranza.

Tale legittimità “sociale”non può essere raggiunta solo con un aumento dei poteri del Parlamento europeo o l’integrazione in uno stato federale, anzi ciò può aggravare il deficit democratico a causa di una sempre maggior ingerenza in questioni che i cittadini ritengono riservate all’autonomia del proprio Stato. Sotto questo profilo bisogna tener conto che più lontano (anche psicologicamente) è l’autorità centrale e meno é sentito il senso di appartenenza, come dimostrano le recenti spinte verso le autonomie locali. Purtroppo i diversi popoli europei non hanno ancora sviluppato questo senso di appartenenza. Neppure l’adozione della moneta unica, grande fatto simbolico e di impatto sulla vita quotidiana, ha migliorato di molto la situazione, anche perché tutta l’Europa, in concomitanza e non in conseguenza, a mio parere, di quest’evento, sta attraversando un periodo di crisi economica, che fa vivere questa istituzione più come un vincolo, che come un aiuto per un miglior benessere e maggior giustizia sociale.

Allo stato attuale una maggiore integrazione e, quindi, una maggior ingerenza della Comunità nella vita quotidiana potrebbe essere pericolosa, in quanto l’allontanamento dei protagonisti, cioè dei cittadini, da un governo centrale, che dovrebbe operare per loro, acuisce il problema. Si tratta di una specie di “regionalismo invertito”. Secondo M. Cartabia e J.H.H. Weiler[124] “la pericolosità del regionalismo invertito ed il suo effetto di delegittimazione sono ampliati da tre elementi: la penetrazione della Comunità o dell’Unione in quei settori…nazionali, in relazione ai quali gli “stranieri” non dovrebbero dire a noi come vivere la nostra vita…; la penetrazione della Comunità o dell’Unione in ambiti “ privati; “la percezione, fondata o meno sulla realtà, che non c’è un limite effettivo e/o la possibilità di controllo sulla capacità della Comunità o dell’Unione nel penetrare negli ambiti che in precedenza si pensava che dovessero essere dominio esclusivo dello Stato o dell’individuo”.

Il regionalismo invertito è però solo un aspetto del macroscopico problema del sistema democratico in Europa e risulta strettamente connesso con il fenomeno dell’integrazione.

Eppure malgrado il deficit democratico, l’Unione europea è stata legittimata democraticamente nella sua composizione. I vari trattati infatti sono stati approvati secondo le procedure costituzionali e democratiche dei singoli stati. La contraddizione però è solo apparente in quanto, come affermano Cartabia e Weiler[125], “le approvazioni da parte dei parlamenti nazionali danno un efficace aspetto democratico alla Comunità europea, ma mostrano anche contemporaneamente come la formula europea corrompa e degradi il senso civico delle popolazioni europee e il significato autentico della democrazia”. Il fatto che tutte le costruzioni europee siano passate, senza un democratico dibattito e senza alcuna forma di opposizione da parte dei cittadini dimostra, per gli stessi autori[126]., “il sopravvento di una mentalità di mercato nella sfera della politica”, per cui i cittadini diventano “consumatori di prodotti politici, più che attivi partecipanti al processo politico”

Il problema non è quindi di correre verso l’integrazione, lasciando i popoli europei ancora più indietro e scollegati dalle istituzioni comunitarie.

Anzi, dal punto di vista delle riforme istituzionali probabilmente l’evoluzione è arrivata ad un punto soddisfacente e, tenuto conto della diversità dei popoli uniti, che è aumentata ancora con l’ingresso dei nuovi stati, che ha portato a 25 il numero dei membri, una fase di riflessione appare opportuna. Una maggiore integrazione potrebbe infatti portare ad una perdita di “Voce[127]” dei singoli stati, determinando una maggior spinta all’Uscita, di cui si avvertono i sintomi nella crescita dei movimenti antieuropeistici. Vale la pena invece di cercare di fare dei passi avanti per colmare il deficit di partecipazione dei cittadini, ormai europei, oltre che dei singoli stati, alla vita politica dell’Unione europea. Sotto questo profilo il problema non è quello della “Carta Costituzionale”, ma il fatto che la Carta di per sé non produce la partecipazione. Bisogna quindi agire sul ruolo dei partiti politici europei, che dovrebbero svincolarsi maggiormente dai partiti nazionali ed essere potenziati, per poter canalizzare gli interessi e le idee, portando il dibattito sui temi di respiro europeo, come la politica estera, i diritti sociali, l’immigrazione, l’importanza stessa ed i pericoli dell’Unione europea.

Su questo versante c’è ancora molta strada da fare, perché siamo ancora molto indietro, come hanno dimostrato anche le ultime elezioni europee del 12 e 13 giugno 2004, che hanno evidenziato una scarsa affluenza alle urne. Se si prescinde dall’Italia, dove nella maggior parte dei comuni e delle province si votava in contemporaneamente anche per le amministrative e le provinciali, la media dell’affluenza negli altri Paesi europei è stata infatti la più bassa rispetto alle cinque elezioni precedenti. Un dato preoccupante deriva anche dai nuovi paesi dell’est, da quei Paesi cioè che avevano appena salutato con entusiasmo il loro ingresso nell’Unione. Le basse percentuali dei votanti registrate in Polonia, in Slovacchia ed in Ungheria denotano di fatto delusione nei confronti della politica dell’Unione. Si impone quindi qualche approfondimento e riflessione sulle cause di questa scarsa partecipazione.

Questo fenomeno denuncia in primis che manca in generale la coscienza di appartenere ad un’ Unione e di dover procedere insieme in un’esperienza comune. Forse ciò deriva anche dal fatto che non esiste ancora una partecipazione reale dei singoli popoli, che sono di fatto guidati da una élite, per cui essi sono chiamati a scegliere i loro capi, mentre la democrazia reale presuppone una fattiva partecipazione del cittadino. Non si può negare infatti che nell’uomo non alberga solo l’interesse personale, ma anche il desiderio di partecipare e di occuparsi del bene della collettività in nome di una dimensione politica dell’azione sociale.

Per migliorare la situazione non sono soltanto importanti le regole, ma anche i comportamenti dei membri delle istituzioni ed in particolare la gestione dei rapporti complessi problematici delle istituzioni sopranazionali (Pe e Commissione ) tra di loro e nei confronti del consiglio dei Ministri, di emanazione nazionale.Un passo avanti nel rafforzamento dell’incidenza politica del Pe, l’unico organo eletto per suffragio universale dai cittadini, è stato fatto nella gestione del caso Buttiglione, sia da parte del presidente Barroso, che ha sacrificato gli interessi dei partiti nazionali che ne hanno determinato la candidatura, sia dei parlamentari europei, che hanno resistito alle pressioni dei partiti nazionali, per rafforzare il ruolo del Pe. Il fatto è stato importante non solo per questo, ma anche perché ha coinvolto i cittadini europei, attraverso i mass media, nel dibattito sui contenuti sottostanti la “bocciatura” di alcuni candidati commissari e sul ruolo delle varie istituzioni, aumentando così la conoscenza ed il prestigio del Pe.

Sotto questo profilo ritengo che la ratifica della Costituzione europea non possa essere riservata solo al Parlamento (e quindi in definitiva all’accordo dei partiti), ma debba coinvolgere l’intera popolazione tramite un referendum, altrimenti si perde la grande occasione di coinvolgere i cittadini europei nel dibattito sull’importanza, la necessità o, dall’altra parte, i pericoli dell’Unione europea. E’ meglio rischiare una sconfitta nel referendum che perdere tale occasione, allontanando i cittadini dalle istituzioni a causa dell’accentramento delle scelte nelle élites di governo. Una sconfitta nel breve periodo potrebbe essere perciò il prezzo da pagare per la vittoria sul lungo, che non può che passare dalla condivisione dell’idea e dalla partecipazione popolare alla vita dell’Unione Europea.

3.2 Il Sistema elettorale comune

Si è sempre cercato, fin dall’inizio della costituzione della Comunità europea, di istituire un sistema elettorale comune. Già nel trattato di Roma venne infatti prescritta l’adozione di una procedura elettorale “uniforme” per le elezioni dirette del Pe.

Sul significato del concetto di “uniformità” c’è sempre stato però un ampio dibattito. Nonostante le opinioni contrarie[128] si affermò, e fu anche accolta dallo stesso gruppo incaricato dal Parlamento di elaborare il progetto del sistema elettorale, il principio secondo cui “uniformità non è sinonimo di identità”. Per questo motivo le varie proposte di legge elettorale europea hanno sempre puntato ad una “armonizzazione” delle varie leggi nazionali, piuttosto che ad una procedura unica, valida per tutti. In un primo tempo si é raggiunto un accordo su due punti: la determinazione dell’età minima dell’elettorato attivo (18 anni) e sul periodo nel quale tutti i paesi membri dovessero tenere le elezioni (una settimana nel mese di giugno). Per rispettare le singole abitudini nazionali veniva ammessa comunque la divisione tra chi tradizionalmente vota alla domenica e chi di giorno feriale, come in Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca ed Olanda. Nel 1999, con l’adesione della Gran Bretagna, da sempre alfiere del sistema elettorale maggioritario, fu raggiunta l’ unanimità sul sistema proporzionale.

Una decisione del Consiglio dei ministri dell’ottobre 2002 rese obbligatoria l’adozione del proporzionale e a questa prescrizione si stanno adattando anche i nuovi membri nella definizione delle loro normative elettorali. Permangono comunque delle differenze tra i vari sistemi elettorali dei 15 paesi di cui le principali sono identificabili in tre tipologie.

La prima riguarda l’esistenza o meno di collegi elettorali subnazionali, previsti in Belgio, Germania, Irlanda, Gran Bretagna e Italia; la seconda l’introduzione di una soglia di sbarramento che i partiti devono superare per poter partecipare alla ripartizione dei seggi, modalità adottata da Francia e Germania, con una soglia del 5%, e da Austria e Svezia, con una del 4%; la terza prevede la possibilità di esprimere un voto di preferenza per i candidati delle varie liste. Mentre in Francia, Germania, Gran Bretagna, Grecia, Portogallo e Spagna è consentito soltanto il voto per i partiti, negli altri paesi esistono procedure che permettono agli elettori di esprimere preferenze per i singoli candidati, oltre che per i partiti[129].

La ripartizione proporzionale dei seggi è stata alterata, benché non ovunque, né in maniera uniforme, dalla soglia di sbarramento. Mentre in Austria ed in Svezia non ha avuto quasi effetto ed, addirittura in Francia non ha ostacolato la frammentazione, in Germania la soglia ha “ghigliottinato”, nelle ultime due tornate elettorali, alternativamente, i liberali e gli ex comunisti del Partito del socialismo democratico.

Comunque l’impatto politicamente più rilevante sul Pe deriva dalla modifica del sistema elettorale per le elezioni europee della Gran Bretagna. Grazie all’introduzione del sistema proporzionale entra finalmente in Parlamento, e con una folta rappresentanza, il partito liberaldemocratico, che non solo rimpingua le ridotte schiere del gruppo dei liberali, democratici e riformatori, ma lo rinvigorisce ideologicamente grazie alla sua prestigiosa tradizione.

Anche se nella realtà le elezioni del Parlamento europeo sconfinano spesso in un giudizio sull’operato dei singoli governi, proprio perché non è in gioco il governo nazionale, esse dovrebbero essere invece per gli elettori un’occasione per diversificare il voto, senza la remora di alterare la stabilità governativa e senza il condizionamento della logica del voto utile, che può essere accantonata a favore di un voto più espressivo, magari a sostegno di formazioni minori.

Capitolo 4

I GRUPPI PARLAMENTARI ED I PARTITI POLITICI EUROPEI

Nell’ordinamento comunitario le norme relative ai gruppi parlamentari sono presenti nei regolamenti del Parlamento e nel testo costituzionale, ma, trattandosi di un sistema “giovane”, viene meno la fonte primaria, cioè le consuetudini parlamentari, per cui nell’ analisi della tematica si fa riferimento esclusivamente a norme scritte. In un sistema politico – istituzionale in evoluzione ove emerge quale modello di riferimento quello relativo al concetto di “Parteinstat”[131], secondo cui i partiti catalizzano gli interessi dei singoli[132], è interessante capire la nuova funzione che essi sono chiamati a svolgere per colmare il deficit di democrazia nelle istituzioni europee[133] e per organizzare il loro funzionamento.

4.1 Definizione e funzione

Anche se non è sicuramente semplice definire il concetto di “gruppo parlamentare”, si può comunque considerarlo essenzialmente come una concentrazione di un numero dei Parlamentari, fissato dal regolamento, in una unica struttura organizzativa, che esprime un Capogruppo con funzione di rappresentanza all’ esterno. Essi sono caratterizzati dall’uguaglianza delle tendenze politiche tra i loro componenti e sono il primo organo a formarsi[134] ed è proprio in base a questi raggruppamenti che vengono costituiti gli organi delle Camere[135]:“la Camera è organizzata da e per i gruppi”[136]. Emerge subito la centralità del ruolo dei gruppi politici nella vita dei Parlamenti e tale importanza è sottolineata soprattutto dalla dipendenza del ruolo del presidente dell’Assemblea dai rapporti che intercorrono tra i grupp: esso talora svolge primariamente funzioni di garanzia[137] oppure deve garantire al governo i mezzi parlamentari per sopravvivere.

Esistono in particolare due tipi di funzione del gruppo: quella organizzativa, all’interno dell’assemblea e quella politica, che influisce all’esterno. Relativamente alla prima, i gruppi “in virtù della loro funzione unificante svolta nei confronti dei loro aderenti…rappresentano il riferimento obbligato per la struttura ed il funzionamento di ogni camera[138]” e più precisamente, come osserva Augusto Barbera, “i regolamenti parlamentari si avvalgono della presenza dei gruppi parlamentari per meglio regolare i lavori, realizzando apprezzabili economie negli stessi[139]”.

Il ruolo dei gruppi relativa alla funzione “esterna” è svolto in collaborazione e in accordo con i partiti[140], che essi rappresentano. Di particolare interesse è la situazione dei Parlamenti di ispirazione inglese, con un forte bipolarismo, dove il gruppo di opposizione si costituisce in governo ombra, “shadow cabinet”ed al suo leader vengono riconosciute funzioni pubbliche. In Italia invece il tradizionale rapporto per cui si considerava il gruppo parlamentare il braccio esecutivo delle direttive e dei programmi del partito è oggi da verificare in base alla effettiva capacità di quest’ultimo di avere presa sui suoi eletti.

In merito alla funzione esterna nel Parlamento europeo i gruppi parlamentari, come è stato osservato in diversi articoli comparsi su “Quaderni costituzionali[141]”, stanno definendo i partiti politici europei. Per favorire ciò sono stati posti i vincoli di omogeneità politica e del numero minimo calante all’aumentare della diversa nazionalità di provenienza dei parlamentari[142]. Con questa prassi emerge un’inversione di tendenza rispetto a ciò che è successo nei singoli stati nazionali, dove prima è avvenuta la nascita dei partiti di massa e poi la loro organizzazione, nelle Camere, in gruppi parlamentari.

Si comprende allora che la funzione politica del parlamento Europeo in primis consiste nel colmare il “deficit di democrazia” presente nelle strutture dell’Ue. Per perseguire tale funzione vi sono dei vincoli posti dall’art 29 del regolamento, che indica i requisiti numerici per la formazione di un gruppo: “provenienza dei membri da almeno due stati e un numero minimo decrescente all’aumentare delle diverse nazionalità fino al minimo di 14 deputati se provenienti da quattro o più stati”.

Sul piano qualitativo deve invece esserci una affinità politica tra i vari membri. Dal regolamento emerge inoltre, come elemento peculiare, che l’affinità politica è sindacabile dall’ufficio di presidenza, qualora il gruppo non definisca il proprio comune riferimento politico, come avvenne nel caso del “gruppo tecnico dei deputati indipendenti -TDI[143]”. E’ anche vietata la costituzione del gruppo misto, per cui è possibile la presenza di deputati non iscritti ai gruppi[144]. La ratio di tali scelte è da ricondursi alla volontà di far nascere dei partiti politici europei, in cui i cittadini possano riconoscersi e sentirsi maggiormente rappresentati nell’ambito dell’Unione. La disciplina però non considera le differenze presenti tra i vari stati e l’impossibilità per alcuni movimenti politici nazionali di trovare affini di altre nazionalità o, anche trovandone, l’impossibilità a costituire un gruppo ed a beneficiare dei vantaggi che ciò comporta. E’ il caso dei “Partiti minori” che non raggiungono una dimensione quantitativa tale da ricevere i vantaggi riservati al gruppo. Considerato che anche tali soggetti contribuiscono allo sviluppo democratico europeo, alcuni esponenti della dottrina sostengono che la normativa in questione è illegittima[145].

I gruppi del Parlamento europeo, come già ricordato, stanno formando lentamente i loro partiti e attualmente tendono, almeno i più grandi, il Pse ed il Ppe, a dare delle linee di comportamento ai direttivi dei partiti nazionali loro aderenti.

4.2 Nascita dei gruppi

I partiti sono presenti nella storia del Parlamento europeo fin dall'inizio. Già negli anni della CECA, cioè dal 1952 e poi con la CEE, dal 1957, l'Assemblea parlamentare era composta infatti da gruppi parlamentari partitici, cioè formata da partiti ideologicamente e politicamente affini, provenienti da più nazioni. Questa Assemblea è stato il primo organismo sovranazionale nel quale vi sia stata una rappresentanza articolata non per paese, ma per affiliazione politica. I gruppi parlamentari infatti si sono costituiti secondo principi e valori ideologici comuni, socialista, democratico-cristiana e liberale e non per appartenenza nazionale.

Da questa caratteristica emerge allora una peculiarità di questi gruppi: l’essere portatori di interessi nazionali e di ideologie o valori europei, oltre che degli interessi dei rispettivi partiti nazionali che, soprattutto nei casi più importanti, possono trasferire il conflitto interno in ambito europeo[146].

Inizialmente il quadro politico dell'Assemblea era così definito: i gruppi politici, quelli che raccoglievano almeno nove membri su settantotto presenti, erano solo tre. Questa configurazione si mantenne inalterata fino al 1965, anno in cui si verificò la crisi tra la Francia gollista e la CEE, quando la componente che si richiamava al generale De Gaulle si staccò dai liberali, troppo integrazionisti, e fece gruppo a sé, fondando l'Unione democratica europea[147] (UDE). Per evitare un deterioramento dei rapporti fu consentito alla nuova formazione di costituirsi come gruppo parlamentare, requisito fondamentale per contare all'interno dell'Assemblea della Ceca, e poi nel Pe, sia in termini di organizzazione dei lavori che di distribuzione delle risorse. e Furono cambiati perciò i regolamenti e fu abbassata la soglia minima, cioè da 17 si passò a 14 membri, per la formazione di un gruppo.

4.2.1 Difficoltà di integrazione politica dopo il primo allargamento

Il primo allargamento della Comunità economica europea, avvenuto nel 1973, con l'ingresso di Gran Bretagna, Irlanda e Danimarca, portò notevoli cambiamenti negli assetti politici interni, in quanto i loro partiti mal si inserivano nell'alveo delle classiche famiglie politiche continentali. I conservatori britannici, ad esempio, non erano certo assimilabili ai democratici-cristiani, per il loro peculiare mélange di laicismo ed anglicanesimo, né erano accumulabili ai liberali, rispetto ai quali già si differenziavano in patria. Di conseguenza, anche grazie alle dimensioni ragguardevoli della loro rappresentanza europea, si rese necessaria la costituzione di un gruppo autonomo, i Conservatori europei. Nel caso dell'Irlanda, poi, sebbene i due maggiori partiti, Fianna Fàil e Fine Gael[148], avessero ricercato entrambi un aggancio con i democratici-cristiani, in nome del comune sostrato confessionale, solo il più "sociale" dei due, il Fine Gael, fu accolto, mentre il Fianna Fàil trovò ospitalità nel gruppo gollista, il meno connotato dalle tradizioni politiche classiche, in quanto il più "nazionalista" ed in seguito a questa acquisizione il gruppo cambiò il nome in Democratici progressisti europei[149].

Per quanto riguarda la Danimarca infine la frammentazione del sistema partitico comportò una dispersione dei rappresentanti danesi tra tutte le famiglie politiche ed il posizionamento tra i non iscritti di alcuni partiti eccentrici rispetto alle famiglie politiche tradizionali, come per esempio il Partito del progresso, una nuova formazione "antitasse" ed il Partito agrario.

Come ulteriore effetto dell'allargamento si può aggiungere la fine del predominio dei democratico-cristiani e l’ingresso, nel 1975, dei socialisti[150] in posizione dominante .

In questa fase di rimescolamento delle carte ed in coincidenza della distensione internazionale, entrarono nel Pe anche i comunisti, grazie ai sette esponenti del Pci, che guidati da Amendola, fecero il loro ingresso nel 1969, anche se la formazione di un vero e proprio gruppo comunista avvenne solo nel 1973, in seguito al successivo arrivo di quattro parlamentari del Pcf.

4.2.2 Dal gruppo alla federazione

I gruppi parlamentari non sono gli unici attori politici collettivi del Parlamento europeo. Dopo l’allargamento della Comunità e, soprattutto dopo la decisione di far eleggere il Parlamento direttamente dal popolo, presa nel 1976, nacquero organismi di collegamento a livello europeo dei partiti della Ce, le federazioni transnazionali. Le tre grandi famiglie politiche infatti fondarono, rispettivamente, la Confederazione dei partiti socialisti della Comunità europea (Cps), la Federazione europea dei partiti liberali e democratici (Feld) ed il partito popolare europeo (Ppe).

4.3 Concentrazione, ideologia e coesione nel PE

Il predominio dei due gruppi maggiori (Pse e Ppe) si era ulteriormente rafforzato nel Pe: socialisti e popolari sono passati dal 54 % dei seggi nel 1979 al 66% nel 1999 e se poi vi aggiungiamo il terzo gruppo “storico”, i liberali, arriviamo al 74%.

4.3.1 Il processo di concentrazione

Questa concentrazione, che consisteva nel predominio dei tre gruppi tradizionali, ha portato di fatto ad una sorta di diarchia, che si potrebbe definire più tecnicamente un “bipolarismo sostanziale od embrionale[151]”, che è aumentata, legislatura dopo legislatura. Mentre nei primi due Parlamenti la distanza tra il secondo (il Ppe) ed il terzo gruppo per dimensione (i conservatori del De) era certo notevole, ma non abissale, ora è diventata veramente incolmabile. Il rapporto fra il secondo gruppo (il Pse) ed il terzo (la Feldr) è quasi di uno a quattro: 51 liberali a fronte di 180 socialisti[152]. Il terzo gruppo, quello dei liberali è insidiato da vicino da due raggruppamenti, i Verdi con 48 seggi e la sinistra unitaria europea con 42. Gli altri due gruppi (Edd ed Uen) sono ancora più piccoli e raggiungono appena i requisiti minimi per la costituzione di un gruppo.

I due maggiori gruppi del Pe comprendono al loro interno più di un partito per ciascuna nazione dell’Unione. Il Ppe conta fra i suoi aderenti il numero più alto di partiti:33. Il Pse comprende di norma un solo grande partito per nazione al quale, solo in tre casi, si affianca un partito minore (Italia, Francia, Spagna). Gli altri gruppi non riescono a rappresentare tutti i Paesi, nonostante che i Verdi e la Sinistra unita europea abbiano esteso la loro copertura geografica , rispettivamente a 12 e 10 stati.

L’aumento del numero di partiti per gruppo, salito da 6,8 del 1979 a 15,2 del 1999, non ha però portato all’interno dei gruppi una “dispersione ideologica” così forte da impedire comportamenti di voto abbastanza omogenei, soprattutto se si utilizza l’asse di polarizzazione che oppone alla destra la sinistra. Ciò è una conseguenza della sconfitta, almeno in Europa ed in questo momento storico, dell’ideologia comunista, negatrice dell’economia di mercato e della proprietà privata dei mezzi di produzione. Sotto questo profilo anzi i due gruppi maggiori (Ppe e Pse) sono abbastanza sovrapponibili, per cui l’asse destra-sinistra sembra aver perduto una capacità discriminante determinante. Anche in politica estera, dove le posizione dei partiti di destra e sinistra già nel passato non sempre esprimevano una maggiore o minore vicinanza ad uno dei due protagonisti della scena mondiale, come dimostrano varie prese di posizione della Francia, con il conservatore De Gaulle, oggi, a maggior ragione, scomparso il collante dell’anticomunismo, i partiti del Ppe non si differenziano da quelli del Pse, sulla base del criterio della maggior o minor vicinanza all’alleanza occidentale. Ciò è dimostrato dalle posizioni della Gran Bretagna, laburista, ma assai vicina agli USA e di quelle della conservatrice Francia, che invece è fautrice di una politica di non allineamento e spesso in contrasto con l’alleato della Nato.

La scarsa distanza ideologica spiega come la gestione politica del Parlamento europeo passi per un’intesa costante tra Pse e Ppe, che spesso si uniscono anche per difendere il ruolo istituzionale del Parlamento nei confronti delle altre istituzioni. Questa coesione però può essere minacciata sia dal rafforzamento della contrapposizione tra le tendenze europeistiche e le tendenze euro-scettiche, sia dal l'affermarsi di tensioni ideologiche, fondate non tanto dalla contrapposizione destra-sinistra, quanto su diverse visioni del mondo, come il laicismo nei confronti dell’eccesso di religiosità[153], la visione tradizionale della famiglia contrapposta alla concezione più aperta (come per esempio le famiglie omosessuali, la fecondazione assistita). Un altro fattore di contrapposizione può essere individuato nel trasferimento sul piano europeo di lotte tra i partiti nazionali, schierati nei due gruppi, soprattutto se si tratta di partiti di peso rilevante. E’ importante sottolineare che una rappresentanza di partito può aderire ad un gruppo del Pe solo se a tale proposta sono favorevoli i connazionali del richiedente. Per questo motivo si rischia il paradosso che l’adesione o meno ad un gruppo del Pe venga condizionata da questioni di politica interna[154]. Questi fattori di disgregazione possono sempre di più prevalere sulle convergenze di natura istituzionale, man mano che il ruolo del Parlamento europeo si afferma come potere autonomo e quindi minore diventa la necessità di combattere contro le altre istituzioni per ritagliarsi uno spazio. Un primo segnale di incrinatura della coesione tra i due gruppi si è manifestata nella quinta legislatura in occasione dell’elezione del Presidente del Parlamento e della votazione sul Presidente della Commissione[155]. Questa tendenza ad un confronto aspro tra i gruppi ha trovato anche recentemente una conferma nel caso del rifiuto da parte della Commissione parlamentare dell’on. Buttiglione come commissario delle Libertà e della Giustizia. In questo caso emergono proprio le forze disgregatrici sopra individuate: diversa visione del mondo e “giochi di scuderia” dei vari partiti nazionali e ciò ha favorito una crisi istituzionale con la contrapposizione tra la Commissione parlamentare ed il Presidente della Commissione, Barroso, che ha confermato integralmente la sua squadra, con il rischio di un contrasto con l’intero Parlamento europeo in sede di approvazione dell’intera Commissione e del suo Presidente.

Questi problemi portano ad analizzare il rapporto tra i gruppi parlamentari europei, i partiti nazionali e le federazioni. I primi sono soggetti ad una duplice pressione, in quanto da un lato sono il prodotto dell’aggregazione di vari partiti nazionali, dall’altro sono l’espressione parlamentare delle federazioni transnazionali. Il vincolo nei confronti dei propri partiti nazionali è particolarmente importante sul piano concreto, in quanto il parlamentare ha una storia personale ed il suo futuro è legato al partito nazionale di appartenenza. Si pone quindi un problema se la “fedeltà” debba essere rivolta agli interessi europei, o della istituzione europea di appartenenza, (Parlamento stesso o gruppo parlamentare o federazione transnazionale) oppure alle sollecitazioni dei rispettivi partiti nazionali? L’ottica con cui si deve guardare i problemi allora è quella europea o quella del proprio partito nazionale, che ha costruito la carriera e agevolato, se non determinato anche la propria elezione a parlamentare europeo? Man mano che il Parlamento europeo assume più importanza e le sue pronunce assumono più rilievo sulla scena europea, il condizionamento nazionale si fa e si farà più sentire. Le probabilità di divisione, in termini di interessi rappresentati e valori condivisi, all’interno dei gruppi parlamentari pertanto sono molto forti e l’unica controspinta è quella delle federazioni transnazionali, che purtroppo è debole. Pertanto i gruppi parlamentari si sono dotati di elementi strutturali che spingono alla coesione nei comportamenti di voto ed alla partecipazione attiva alla vita politica dell’ “eurogruppo”. In particolare tutti i gruppi hanno adottato l’istituzione britannica della “frusta parlamentare[156]”, un’istituzione che controlla la presenza fisica dei parlamentari alle attività e la coerenza del voto alle indicazioni del capogruppo. In caso di dissenso del singolo individuo scattano sanzioni, come l’emarginazione, mentre in caso di opposizione di una delegazione nazionale il problema si fa più delicato e comporta una mediazione di interessi attraverso due fasi: la riunione delle delegazioni nazionali e poi la riunione del direttivo del gruppo, in cui sono rappresentate tutte le componenti nazionali. Questo continuo lavoro di mediazione mostra la complessità delle pressioni a cui sono soggetti sia il parlamentare singolo che le stesse delegazioni e come sia importante trovare degli istituti che assicurino un certo grado di indipendenza delle delegazioni nazionali e dei singoli parlamentari dalle strutture centrali dei parti nazionali, onde evitare che il Parlamento europeo perda la sua naturale e storica vocazione transnazionale. Sotto questo profilo l’istituto dell’incompatibilità tra il ruolo di parlamentare europeo e nazionale[157] farà certamente fare passi in avanti nell’assunzione da parte del parlamentare europeo di un’ottica sempre più europea. Sono però importanti istituti e prassi che agiscano in questa direzione non solo sul piano giuridico e formale ma anche su quello del vissuto personale, per slegare il parlamentare europeo dagli organi centrali del partito nazionale e renderlo più responsabile di fronte all’eurogruppo e più partecipe della vita del Parlamento e delle Federazioni transnazionali. Nonostante le precedenti considerazioni e la frammentarietà della loro composizione, la coesione interna dei gruppi è molto elevata e la si quantifica attraverso l’esame dell’accordo che si manifesta al momento del voto tra i membri di ciascun gruppo.

Le ragioni sono molteplici: dall’introduzione della “frusta”, alla necessità di maggioranze qualificate degli aventi diritto e non dei partecipanti, come nel caso di decisioni di cooperazioni e codecisioni. In questo caso agisce una specie di spirito di corpo di appartenenza al Parlamento europeo nei confronti delle altre istituzioni. La fatica dell’istituzione a ritagliarsi un proprio ruolo transnazionale nei confronti degli organismi rappresentanti degli stati nazionali si è tradotto in un allenamento alla disciplina di gruppo ed a ricercare la mediazione interna, oltre a quella con la Commissione, un altro organismo transnazionale, al fine di arrivare quindi ad una posizione comune.

Il controllo ed il rispetto delle decisioni, prese a livello di gruppo, viene assicurato dalla “frusta” di ciascun gruppo ed anche dalle “fruste nazionali”, che i più grandi partiti hanno adottato in considerazione della sempre maggiore importanza delle decisioni europee sulla politica nazionale. Questa pressione è ancor più forte perché i partiti nazionali hanno un ruolo determinate nelle aspettative di carriera degli eventuali ribelli. Con l’andar del tempo questa pressione potrebbe però, da una parte creare più divisioni all’interno dei gruppi, per eventuali conflitti degli interessi nazionali o dei partiti nazionali all’interno della coalizione, dall’altra rompere la coesione dei parlamentari nei confronti delle altre istituzioni, dall’altra ancora rompere l’alleanza tra Parlamento europeo e Commissione contro il potere del Consiglio. Su quest’ultimo fronte i segnali sono sempre più numerosi e l’invadenza dei partiti nazionali comincia ad essere pericolosa.

Un ulteriore elemento da tener presente riguarda il ruolo di leadership esercitato da un partito o da una ristretta cerchia all’interno di un gruppo. Anche se la proliferazione del numero dei partiti ha ridotto il peso dei due o tre grandi partiti che “dettavano la linea”, la loro capacità di attrazione spinge i partiti minori ad accodarsi alle decisioni dei group leaders, per non rimanere isolati.

Come abbiamo visto la debolezza dei gruppi parlamentari è in gran parte dovuta alla dipendenza politica dai partiti nazionali. Alla vigilia delle prime elezioni europee la creazione di specifiche federazioni transnazionali fu vista come un evento molto importante per la vita democratico dell’Ue, che avrebbe portato allo sviluppo di veri e propri partiti europei, capaci di costituire un collegamento tra la base elettorale ed i gruppi nel Parlamento, nonché di svolgere funzioni vitali per il sistema politico dell’Ue. Le federazioni europee sono infatti delle organizzazioni molto deboli, anche se recentemente ci sono stati dei miglioramenti dal punto di vista del personale e dei finanziamenti . Vista la bassa rilevanza del PE e delle elezioni europee però non si è ancora sentita la necessità di potenziare queste strutture.

Le federazioni transnazionali che si sono effettivamente costituite sono solo quattro. Alle tre principali si sono aggiunte quella dei Verdi e della Sue[158], anche se l’atteggiamento antiburocratico dei sostenitori e la propensione a prendere decisioni decentrate e vicine alla base ostacola la costruzione di un’organizzazione partitica transnazionale.

All’interno delle due federazione maggiori (Pse e Ppe) c’è una certa soggezione delle delegazioni nazionali rispetto ai partiti di origine verso cui devono giustificare i propri comportamenti all’interno delle federazioni europee. L’impegno per trovare una posizione comune da presentare alle conferenze intergovernative ha fatto comunque superare queste preoccupazioni , che però ne frenano l’azione.

Soprattutto per il Ppe c’è una minor compattezza sia per l’aumento delle delegazioni nazionali che la compongono, sia per l’attrazione e l’inglobazione di partiti provenienti da paesi con tradizioni politiche diverse. In particolare al tronco democristiano si è aggiunta in maniera massiccia la componente conservatrice.

La difficoltosa crescita delle Federazioni transnazionali si spiega con la mancanza di una “domanda di Europa”. Ma i partiti nazionali, pur consapevoli di ciò, piuttosto che puntare sulle federazioni, ritengono più utile rappresentare direttamente il loro elettorato, attraverso i propri esponenti[159], negli organismi più influenti sulle decisioni e sulla politica europea.

Sicuramente non va però trascurata la capacità di attrazione delle federazioni sul piano dell’immagine. Ci sono partiti che hanno puntato strategicamente sulle federazioni diventandone una componente importante e appropriandosi della loro storia, per accreditarsi sul piano europeo, con notevoli riflessi anche sulla loro immagine nazionale. Sotto questo profilo, nella convinzione che i giochi si fanno sul piano europeo, l’adesione di Forza Italia al Ppe è stata una mossa strategica ed ha spiazzato una parte della concorrenza interna (la Margherita), che ha dovuto assumere un atteggiamento contraddittorio, schierandosi sul piano europeo come alleato del Ppe, piuttosto che con i Ds, importante componente del Pse, al contrario della situazione nazionale.

4.3.2 Futuri sviluppi della concentrazione politica in Ue

Due sviluppi potrebbero inoltre favorire un rafforzamento delle federazioni: l’allargamento dell’Ue e l’entrata in vigore dello Statuto dei partiti europei. E’ vero che l’entrata di nuovi partiti, come si è detto in precedenza, può creare disomogeneità all’interno, ma è anche vero che il loro inglobamento rafforza la posizione competitiva ed offre vantaggi finanziari. La distribuzione dei seggi per la legislatura 2004-2009 assegna ai nuovi entranti il 22% dei seggi totali, che sono decisivi per mantenere o conquistare la maggioranza. Ciò porta ad un dialogo sempre più stretto tra le strutture europee ed i partiti confratelli o simili dei paesi entranti, che può essere rafforzato molto bene dalle federazioni europee che godono della storia e della massa critica per esercitare una forte attrazione. Un altro incentivo è dato dallo Statuto dei partiti europei. Questo documento definisce il ruolo dei partiti europei ed i requisiti che essi devono avere per potere accedere ai finanziamenti dell’Ue, giustificati dalla necessità di coprire con fondi pubblici la promozione democratica nei paesi entranti. Nel Preambolo viene ribadito infatti che i “partiti a livello europeo sono un importante fattore per l’integrazione in seno all’Unione e contribuiscono a formare una coscienza europea e ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Ue”. Le condizioni per il loro riconoscimento sono: l’intenzione di partecipare all’elezione del Pe , il possesso di personalità giuridica nel paese nel quale ha sede il partito europeo, avere almeno, in un quarto degli stati membri, rappresentanti eletti nel Pe ,oppure aver riportato sempre almeno un 3% dei voti espressi nelle ultime elezioni del Pe, almeno in un quarto degli stati membri e rispettare con le proprie azioni d il proprio programma i principi di libertà, democrazia, l’osservanza dei diritti dell’Uomo, delle libertà fondamentali e dello stato di diritto sui quali è fondata l’Ue. Queste condizioni sono alla portata di molti schieramenti che potranno pertanto avere titolo ai finanziamenti e questo porterà alla nascita di molti partiti europei. La saldatura con i gruppi parlamentari potrebbe risiedere nelle risorse, l’85% del totale, che verranno devolute ai partiti che abbiano rappresentanti eletti nel Pe. Ciò permetterà alle federazioni di avere risorse non controllate dai partiti nazionali e quindi di aumentare l’autonomia dagli stessi. Ci sono però due norme che mantengono un forte grado di controllo da parte delle componenti nazionali e dei gruppi parlamentari sulle federazioni. Questi fondi sono stati inseriti nel bilancio del Pe e non in quello dell’Ue. Pertanto i gruppi parlamentari diventano i supervisori diretti della loro gestione.

Inoltre l’erogazione dei fondi pubblici sono condizionati dal cofinanziamento almeno per un 25% di altre fonti. Tali risorse possono essere reperite soltanto a livello nazionale, sia attraverso il contributo dei partiti membri, sia attraverso i contatti dei quali i partiti stessi dispongono nella società e nel mondo dell’economia. Questi due fatti limitano l’influenza delle federazioni all’interno dei partiti europei, rispetto ai partiti nazionali. Resta però il fatto che le federazioni sono depositarie della Storia e dell’immagine dei vari schieramenti, per cui possono esercitare una forza d’attrazione di cui i partiti nazionali hanno bisogno, per accreditarsi sul piano europeo e ciò, secondo me, sul lungo periodo porterà le federazioni ed i gruppi parlamentari europei ad avere un ruolo centrale. Non si deve dimenticare la forte capacità di attrazione che le stesse hanno dimostrato e che ha portato ad una concentrazione di poteri soprattutto nelle mani delle due più importanti, il cui ruolo pertanto sembra essere assolutamente strategico.

4.4 Il vincolo di affinità politica

Come già osservato, i gruppi parlamentari devono svolgere una duplice funzione: da una lato devono garantire il buon funzionamento dell’assemblea[160] e dall’altro perseguire finalità politiche legate alla rappresentanza dei cittadini[161]. A tal fine è da considerare l’art 29.1 del regolamento del Parlamento Europeo che stabilisce: “I deputati possono organizzarsi in gruppi secondo le affinità politiche”. A detta del tribunale di primo grado delle Comunità europee[162], la ratio legis della disposizione combinata con l’obbligo della diversa nazionalità dei componenti del gruppo permette di trascendere i particolarismi politici locali e di promuovere l’integrazione europea tramite l’azione di partiti politici a livello europeo. L’art 29 , peraltro, posto all’inizio della parte del regolamento dedicata ai gruppi politici[163], sancisce che l’adesione ai gruppi è resa facoltativa[164] e che non è possibile costituire un gruppo misto, di conseguenza tale disposto costringe i deputati che non aderiscono ai gruppi a rimanere non iscritti. Ci si dimentica però che il problema non riguarda semplicemente la sola assemblea, ma anche il ruolo dei deputati che fuori dai gruppi hanno notevoli pregiudizi nello svolgimento del loro mandato. Il vincolo imposto, quindi, non è semplicemente una questione legata agli interna corporis del Parlamento europeo, ma, come già sottolineato dalla dottrina[165] e dalla giurisprudenza[166], riguarda l’intero complesso democratico dell’Ue ed il rapporto tra i cittadini, poiché si scontra con il principio di uguaglianza, che è un valore cardine del costituzionalismo europeo.

Durante la quinta legislatura[167] si è verificato un caso particolarmente importante che ha portato ad un’interpretazione della norma da parte della commissione istituzionale[168], successivamente confermata dal plenum assembleare il 14 settembre del 1999, secondo cui “non è necessario di norma che il Parlamento valuti l'affinità politica dei membri di un gruppo. Al momento di formare un gruppo sulla base del presente articolo, i deputati interessati accettano per definizione di avere un'affinità politica. Soltanto quando questa è negata dai deputati interessati è necessario che il Parlamento valuti se il gruppo è costituito in conformità al regolamento”.

Nel 1999 alcuni deputati[169] provenienti da diversi stati, pur non avendo alcun legame o affinità politica tra loro, con lo scopo di beneficiare dei vantaggi riservati ai gruppi e denunciare le condizioni di eccessiva disparità di trattamento in cui versano i deputati non iscritti, ma avendo i requisiti numerici previsti dai regolamenti, si costituirono in un unico gruppo, denominato Gruppo Tecnico di coordinamento dei Deputati Indipendenti (TDI). Lo stesso atto costitutivo delineava l’assenza di ogni legame politico tra gli aderenti, ma stabiliva quale fine tecnico[170] comune ai vari iscritti “contribuire all’adozione di un Regolamento rispettoso dell’eguaglianza e dei diritti e delle prerogative di tutti i Parlamentari”.

In un primo momento tale atto venne accolto dall’Assemblea, ma successivamente la Commissione affari istituzionali del Pe, dando una nuova interpretazione dell’articolo 29, chiese ed ottenne dall’Assemblea lo scioglimento del gruppo. Diversi componenti del TDI intentarono della cause contro il Pe, sostenendo la competenza del tribunale, poiché il fatto non aveva solo carattere di organizzazione interna, ma ledeva i diritti dei deputati che erano affilati al gruppo.

Il Tribunale di Primo grado delle Comunità europee dichiarò, con ordinanza del Presidente, non infondato il ricorso, stabilì il temporaneo annullamento della delibera assembleare e la valida costituzione del TDI ed impose al Parlamento di riconoscere e concedere i privilegi a tale gruppo. Successivamente la questione fu oggetto delle norme relative ai requisiti per la formazione del gruppo ed al divieto di costituzione del gruppo misto. Tali norme permisero al Parlamento il sindacato sui legami politici di un gruppo e vennero così accantonate le osservazioni relative alla disparità di trattamento tra iscritti e indipendenti. A detta della coeva dottrina[171] venne osservato il paradosso secondo cui “i denegati diritti dei senza gruppo sono presi in considerazione al fine di dichiarare ammissibili i ricorsi, ma sono poi ignorati a fini della risoluzione della controversia”. In più occasioni[172] il Tribunale ha tuttavia precisato che le dette disparità di trattamento, la cui esistenza non è stata contestata dal Parlamento, derivavano non dall'atto controverso, né dal combinato disposto degli artt. 29.1, e 30 del regolamento, ma da varie altre disposizioni di organizzazione interna del Parlamento, la cui legittimità non è stata messa in discussione dal ricorrente dinanzi al Tribunale.

Secondo il tribunale il requisito dell’affinità politica, posto come fondamento per la costituzione dei gruppi dall’art 29 del regolamento del Pe, “corrisponde, in ciascun caso specifico al significato che intendono darle, senza necessariamente dichiararlo apertamente, …ne consegue che i deputati che dichiarino di organizzarsi in gruppo in applicazione di tale disposizione si presume condividano affinità politiche, per quanto minime[173].”

Si desume da tale statuizione che il tribunale, almeno inizialmente, ha posto una presunzione di sussistenza[174] dell’affinità politica, restava però in capo al Pe la possibilità di sindacare tale legame, avendo la possibilità di non riconoscere la legittima costituzione di un gruppo, i cui appartenenti avessero negato apertamente qualunque legame politico tra loro.

Il punto di maggior perplessità della sentenza è il non riconoscimento dei casi ricordati dal TDI in cui sono stati accettati gruppi a principale o forte vocazione tecnica. Si potrebbe addirittura sostenere l’esistenza di una consuetudine parlamentare[175], visto i casi che si sono ripetuti nel corso delle legislature. E’ da notare infatti che la soluzione dei gruppi a “vocazione tecnica” è stata usata in tutte le legislature per rimediare agli svantaggi dei non iscritti, senza alcuna opposizione da parte del Pe. Nel 1979 era nato il “gruppo di coordinazione tecnica dei gruppi e dei deputati indipendenti[176]”. Esso seppur composto da movimenti politici molto distanti tra loro, non fu mai messo in discussione e duro tutta la legislatura. Nel 1987 nacque per lo stesso fine il “gruppo tecnico di difesa dei gruppi e dei deputati indipendenti[177]” e anche ciò non sollevò scalpore. Sicuramente molto più dubbia rispetto al TDI fu l’autorizzazione del gruppo “Europa delle democrazie e differenze[178]” (EDD), costituito da euro scettici di diverse nazioni che volevano semplicemente la liberazione del loro territorio dall’Ue. Tale gruppo, pur basandosi su una generica avversione all’integrazione europea, aveva un marcato fine tecnico contrariamente al TDI che poneva almeno un minimo comune fine di politica istituzionale.

Secondo il tribunale la non affinità politica del gruppo TDI è dimostrata dalla piena libertà di voto dei suoi componenti sia in commissione che in aula, ma a ben veder ciò è legato al naturale operare del Parlamento e al divieto di mandato imperativo sancito dal regolamento parlamentare[179]. Sicuramente appare più ragionevole l’osservazione per cui l’affinità è negata dall’imposizione del divieto di rappresentanza dei componenti del gruppo posto ad ogni suo singolo aderente e la limitazione dell’oggetto delle riunioni del gruppo a tematiche di natura amministrativa o legate alla distribuzione dei fondi concessi. Bisogna però considerare che, ad un’analisi maggiormente approfondita del regolamento interno del gruppo, non mancano norme legate alla distribuzione dei ruoli e delle funzioni all’interno. Su questo punto la dottrina[180], al contrario di quanto espresso nella sentenza[181], ritiene che “la visione politica di un gruppo altera di per sé le condizioni di partecipazione ai lavori parlamentari”, infatti è compito di ogni gruppo “adottare una disciplina in grado di agevolare la partecipazione attiva e funzionale alla vita dell’istituzione secondo le possibilità del regolamento, pena, come è evidente soprattutto per i gruppi eterogenei, la marginalizzazione e la sopravvivenza del gruppo stesso.”

In questa prospettiva l’affinità politica è da intendersi in chiave essenzialmente procedurale, quale assoggettamento volontario ad organi comuni, che distribuiscono compiti, attribuiscono funzioni e competenze, in vista del raggiungimento di un fine unitario. Esso però non appare condizionabile dall’esterno e quindi non è determinabile dalla volontà di un partito, quale ente esterno al gruppo stesso, ma dipende solo dalla volontà dei deputati che hanno sottoscritto il comune legame di gruppo. Tale fine unitario, nel caso del TDI, è espresso dalla dichiarazione costitutiva del gruppo[182]: “le Group se propose de contribuer à l’instauration d’un regulement du Parlament européen qui soit respecteux de l’égalié des droits et des prerogativés de les députés”. Dottrina e giurisprudenza concordano sul punto che il fine unitario non può essere verificato dall’esterno, in quanto la convergenza dei voti parlamentari “può nascondere…motivazioni politiche individuali alla base del voto di ciascuno dei suoi membri, non può quindi essere considerata come indizio dell’esistenza di affinità politiche tra i membri del detto gruppo[183]”. Si dimostra, dunque, che l’individuazione e la verifica esterna dell’esistenza e della natura del fine politico unitario è una sorta di probatio diabolica, specie se affidata ad organi che ispirano la loro azione a criteri altrettanto politici[184].

Il tribunale dunque, condannando la scissione del gruppo TDI, convalidò l’interpretazione per cui non è necessario di norma che il Parlamento valuti l'affinità politica dei membri di un gruppo. Al momento di formare un gruppo sulla base del articolo 29 i deputati interessati accettano infatti per definizione di avere un'affinità politica. Soltanto quando questa è negata dai deputati interessati è necessario che il Parlamento valuti se il gruppo è costituito in conformità al regolamento. Tale decisione venne aspramente critica, tanto che un autorevole deputato, Oliver Dupuis, membro della commissione costituzionale e legato al gruppo TDI, affermò che si potesse considerala un’ interpretazione “sovietica”, secondo cui ciò che non è permesso è vietato. Affermava inoltre che veniva sacrificato il diritto di uguaglianza di tutti i deputati ed il diritto degli elettori europei ad essere rappresentati, il rispetto delle regole del Parlamento europeo e più in generale della democrazia e riconosceva che si trattava di un precedente estremamente pericoloso, in quanto anche i colleghi dei gruppi tradizionali avrebbero potuto ritrovarsi a giustificare i loro legami di affinità politica di fronte ad un’istanza inquisitoria come era appena accaduto per il suo gruppo. Queste parole sicuramente molto forti hanno comunque un importante valore per gli spunti che possono derivare. Primo fra tutti l’eccesso di formalismo presente in questa decisione: l’Assemblea si è limitata al nome e alle modalità di funzionamento del gruppo senza accorgersi che nascondeva un preciso progetto politico, non rientrante direttamente tra le politiche comunitarie, ma legato al principio di democrazia. La seconda considerazione deriva dal fatto che la sostanziale disuguaglianza tra i deputati non iscritti ed i membri di un gruppo appare un paradosso, nel senso che viene usata dai giudici per difendere i diritti dei singoli, ma non viene ufficialmente dichiarata illegittima. Sembra dunque sensato la costituzione di un gruppo misto strutturato con diverse componenti politiche[185], in modo che accolga i deputati senza gruppo o in alternativa l’espediente del “rattaccement amministratif”, cioè un collegamento ad un gruppo esistente, che non sia eccessivamente distante alle posizioni di chi non è iscritto, ma neanche così vicino da permetterne l’adesione[186].

Bisogna considerare comunque il ruolo che i gruppi del Pe hanno rispetto agli omologhi nazionali. Secondo alcune teorie infatti tra i due vi sarebbe una differenza ontologica[187], che ovviamente deve essere ripresa nella normativa. Il trattamento privilegiato che gli ordinamenti nazionali riservano ai gruppi politici deriva dall’esigenza del buon funzionamento dell’istituzione e soprattutto dalla presunzione che i gruppi siano i portatori degli indirizzi politici presenti nella società. Esiste dunque un legame tra lo “stato dei partiti[188]” e i gruppi politici in Parlamento. Questi ultimi infatti sono solitamente l’insieme di deputati eletti con lo stesso simbolo e nella stessa lista, con il medesimo programma politico o meglio sono la rappresentazione istituzionale di un partito[189], anche se, a causa della mobilità parlamentare, per cui gli eletti sono liberi di cambiare gruppo nel corso della legislatura, possono nascere dei “Parlamentary parties[190]”. Il favor nei confronti dei gruppi deriva dal riconoscimento del ruolo istituzionale dei partiti[191] e nella contestuale legittimazione elettorale di quei deputati presentatesi insieme alle elezioni.

Al contrario i gruppi del Pe derivano da soggetti la cui unione non è legittimata direttamente dal corpo elettorale, poiché non si sono presentati uniti, anche se bisogna riconoscere che ultimamente alcuni partiti nazionali, per le elezioni europee, inseriscono nel proprio simbolo un richiamo al gruppo europeo in cui confluiranno[192]. Bisogna considerare del resto che le elezioni europee si risolvono oggi in venticinque diverse elezioni nazionali, durante le quali i cittadini esprimono il loro voto sulla base di questioni di politica interna[193] e quindi indipendentemente dai legami, spesso neanche noti, con i gruppi europei.

In questo contesto il favor nei confronti dei gruppi trova una nuova giustificazione nel realizzare l’obbiettivo posto dall’art. 191 TCE, cioè lo sviluppo dei partiti politici[194] come fattori di integrazione all’interno dell’Unione europea, di formazione di una coscienza europea e di espressione della volontà politica dei cittadini. Tale ruolo certamente non può essere svolto da un gruppo misto[195], che per vocazione neghi qualunque affinità politica tra i suoi componenti, né dai gruppi con un’identità molto labile[196] o anche dalle stesse tradizionali famiglie politiche europee, poiché in esse l’adesione avviene sovente per motivi di legittimazione interna o comunque per problemi estranei alla politica europea[197]. Per lo sviluppo dei partiti politici europei si sarebbe dovuto concedere al Parlamento un maggiore potere di sindacare i legami ideologici e politici interni ai gruppi, rafforzando però i diritti dei non iscritti. Al contrario se si ritiene che il Pe debba svolgere un mero controllo formale risulta difficile conciliare il trattamento dei gruppi misti e dei non iscritti con il principio di democrazia, che è un punto cardine di tutti gli stati aderenti all’Ue.

Un’ulteriore tesi dottrinale[198] riconosce che i partiti politici svolgono un ruolo di promotori della coscienza europea e che i gruppi, costituiti all’interno del Parlamento, divengono non la rappresentazione di una volontà già esistente e formatasi nella società, come avviene nei Parlamenti nazionali, ma lo strumento grazie a cui far sviluppare la rappresentanza politica europea nella società europea.

Si deve osservare che i gruppi all’interno delle assemblee, tradizionalmente, sono condizionati e non condizionano il sistema partitico in cui agiscono. Non si può però finalizzare eccessivamente i gruppi e lo stesso Parlamento alla nascita dei partiti europei e alla soluzione del deficit democratico interno all’Unione, ma si deve anche considerare l’importanza del ruolo che essi svolgono e non semplicemente impostare tutta la normativa ad essi legata al fine teleologico di essere promotori e costruttori di una coscienza politica europea.

Un punto di equilibrio tra le esigenze interne e quelle esterne legate ai gruppi è, a detta di Eduardo, l’introduzione del gruppo misto, poiché permette ai deputati non legati a gruppi di poter svolgere il loro mandato a parità di mezzi con gli altri deputati[199].

4.5 Il Gruppo misto e la tradizione europea

Secondo la sentenza esaminata nel paragrafo precedente ritengo significativo svolgere un’ analisi comparata tra i maggiori Parlamenti europei[200], per analizzare la problematica della funzione del gruppo misto come strumento per evitare la discriminazione nei confronti dei deputati aderenti a forze politiche minoritarie.

Nel caso del Parlamento Francese[201] non esiste la possibilità di costituire il gruppo misto, ma sono previsti due istituti[202] che permettono a singoli parlamentari o a forze politiche, che non hanno i requisiti numerici per organizzarsi in gruppo, di collegarsi a gruppi già esistenti. L’apparentement[203], però, opera solo se vi è il consenso della formazione politica maggiore, pertanto si subordinano i diritti di alcuni deputati e la loro operatività al gradimento politico del gruppo. Tale soluzione comunque non tutela le prerogative di quei Parlamentari che assumono una posizione conflittuale nei confronti dei gruppi già costituiti. Nel Senato, invece, è riconosciuta la possibilità del rattachement administratif[204], con cui si crea un legame labile tra singolo e gruppo di raccordo e, anche se viene permesso al Senatore di mantenere la propria indipendenza politica, lo si pone in una posizione più esterna che interna al gruppo. Questi istituti permettono ad un parlamentare o un gruppo, con meno di 15 senatori o 20 deputati, di apparentarsi ad un altro già esistente senza doverne seguire la disciplina di gruppo

Nel caso tedesco[205], pur non esistendo il gruppo misto, è concesso al parlamentare la possibilità di graduare al propria adesione ad un gruppo, per cui il singolo può scegliere, tra diverse soluzioni offertegli, come vincolarsi[206]. Particolare é il caso del deputato fraktionloser[207] a cui sono riconosciuti i diritti assembleari[208], ma, salvo la sua adesione ad un gruppo o che la sua Faktion lo divenga, non può incidere sulla programmazione dei lavori, poiché il calendario è determinato dalla conferenza dei capigruppo nella quale i deputati fraktionloser non hanno rappresentanti.

Il gruppo misto, come emerge per esempio dai casi della Germania e della Francia, non è riconosciuto dalla generalità degli stati. Esistono, comunque, due casi molto importanti in cui tale gruppo risulta disciplinato e sviluppato: ci si riferisce al caso italiano e a quello spagnolo.

A questo punto ritengo opportuno analizzare altri ordinamenti in cui tale gruppo è sviluppato, per comprendere meglio, attraverso una comparazione, il ruolo di questo istituto nei vari Parlamenti.

Nelle Cortes spagnole, per esempio, è prevista la possibilità di costituire un gruppo misto. Esso risulta una struttura composta da più sottogruppi, le componenti politiche, e quindi è una sorta di federazione dei rappresentanti di movimenti politici che non riescono, per ragioni numeriche, a costituire un gruppo. Nel congresso spagnolo, il problema della partecipazione delle componenti politiche alla determinazione del calendario dei lavori parlamentari è stato risolto con la loro equiparazione ai gruppi.

Nel sistema istituzionale italiano acquista sempre maggiore rilevanza il gruppo misto, che inizialmente era stato considerato marginale. Nelle ultime legislature, a causa della sua estensione, è diventato un serio problema, in quanto non rappresenta un unico indirizzo politico. Pertanto con la riforma del 1997 si è voluto tutelare le correnti politiche interne facendole diventare quasi dei mini-gruppi,[209] poiché esse rappresentano un preciso indirizzo politico ed hanno un rappresentante istituzionale[210] e ciò ha comportato una maggiore strutturazione del gruppo misto.

Tale questione, come già osservato, si collega con quelle legate alla mobilità parlamentare ed al libero mandato. I passaggi, infatti, nelle ultime tre legislature, non avvengono direttamente, ma tramite il gruppo misto che funge da sponda politica e diventa “luogo di transito”[211].

Il Gruppo misto ha assunto pertanto dimensioni abnormi e vi confluiscono veri e propri movimenti o correnti scissionistiche, fino a diventare “casa delle minoranze” o “casa arlecchino dei deputati senza casa”[212].

Per quanto riguarda la gestione e la ricerca di una minima unità del gruppo misto un ulteriore problema è rappresentato dall’estrema mutevolezza della sua composizione interna a causa di un elevato turn over. Il gruppo misto infatti ha assunto i “connotati di comoda area di parcheggio politico in cui i movimenti politici e singoli parlamentari provvisoriamente stazionano[213]”. Assistiamo quindi ad una trasformazione per cui questo “gruppo ha perso il consueto carattere residuale per trasformarsi in una sorta di supergruppo[214]”, all’interno del quale sono costrette a vivere identità politiche diverse, i cui orientamenti non sono riconducibili ad una, se pur minima, univocità. Per ovviare a tali inconvenienti la Camera ha deciso di valorizzare il ruolo delle componenti politiche tramite una serie di riforme regolamentari. Secondo l’art. 14.5, a seguito della riforma del 1997, è possibile costituire queste componenti politiche nelle seguenti ipotesi: a) con la richiesta di dieci deputati, b) su richiesta di almeno tre deputati che rappresentino un partito o un movimento preesistente alla data di elezione della Camera, c) su richiesta di meno di tre deputati, se appartenenti a minoranze linguistiche tutelate dall’art 6 della Costituzione e che siano espressione delle zone in cui tali minoranze sono tutelate.

Questa riforma rappresenta un bilanciamento tra un’ eventuale proliferazione dei gruppi e l’eccessiva dilatazione del gruppo misto e crea un equilibrio proprio riconoscendo ampi poteri alle componenti.

Di conseguenza si è deciso di ripartire la quota di tempo da destinare al gruppo misto e di riservare una parte ad una singola componente, che però non gode di autonoma presenza in alcuni organi parlamentari, come, ad esempio, nella conferenza dei capigruppo. Nel sistema italiano è prevista una partecipazione agli organi delle camere sia a livello strutturale che a livello di procedure parlamentari. Nel primo caso un rappresentante per ogni componente politica può essere invitato a partecipare alla conferenza dei presidenti di gruppo “ove la straordinaria importanza della questione lo richieda”, su invito del presidente della camera, ma senza diritto di voto[215]. Poiché la struttura interna degli organi direttivi del gruppo misto deve rispecchiare le componenti politiche[216], per prassi, è stato attribuito ad ogni componente un vicepresidente del gruppo, che di fatto diviene il portavoce e “presidente” di quella componente, solo attraverso una semplice dichiarazione da parte dei parlamentari interessati.

L’art. 14.5 del Regolamento della Camera, relativamente alle componenti politiche, richiedendo che i deputati rappresentino un partito preesistente alle elezioni, se sono composte da almeno tre elementi, agevola l’associazione tra forze politiche simili, ma con diversa rappresentanza parlamentare. E’ prevista, inoltre, la possibilità di costituire una gruppo federazione, in cui i deputati eletti in movimenti simili si unificherebbero in un solo gruppo, nei cui organi venga data rilevanza alle componenti federate. Tale ipotesi comporterebbe la formazione di un gruppo formato da aderenti a diversi partiti, però se ciò da un lato favorirebbe l’aggregazione politica, dall’altro porrebbe il gruppo fuori dal controllo dei movimenti politici. Il caso di componenti che si sono uniti in un gruppo federazione non si è mai verificato, neanche nei casi in cui era evidente l’affinità politica tra diverse componenti che avrebbero potuto costituirsi in gruppo[217].

Se venisse riconosciuta eccessiva autonomia alle componenti politiche potrebbe sorgere il rischio di incentivare la mobilità parlamentare. Parte della dottrina sostiene che per limitare tale fenomeno si debba richiedere come requisiti per la costituzione di un gruppo o di una corrente politica autonoma sia la consistenza numerica che il legame ad un partito o movimento politico. “Pertanto…per costituire un gruppo parlamentare autonomo occorrerebbe non solo il raggiungimento di una consistenza numerica minima ma anche una univoca e oggettivamente rilevante identità politico elettorale”[218]. Tali elementi sono da considerare complementari e non alternativi o subordinati ed in base ad essi spetterebbe all’assemblea autorizzare la nascita del nuovo gruppo[219].

4.6 Lo statuto ed il finanziamento dei partiti europei quali conseguenze della “democraticità”

Un’ulteriore tematica, inerente l’organizzazione dei partiti politici europei, riguarda l’obbligo imposto loro dalle norme comunitarie[220], per poter accedere ai finanziamenti comunitari e ad avere uno statuto interno, rispettoso della democrazia e dei principi cardine su cui si fonda l’Unione. Spetta al Parlamento europeo il controllo del rispetto di tali principi. E’ proprio presso tale istituzione infatti che vengono depositati gli statuti ed anche da ciò emerge la stretta relazione tra i movimenti politici ed i gruppi interni dell’Assemblea, da cui essi nascono e tramite cui agiscono.

Tale normativa è la risultante di un lungo processo, durante il quale le istituzioni comunitarie hanno potuto analizzare e focalizzare meglio problema. Pertanto solo analizzando tale percorso si possono comprendere le ragioni di questa disposizione.

Il primo passo significativo fu compiuto nel giugno del 2000 dalla Commissione, che, durante alcune interrogazioni in Parlamento[221], tramite un suo rappresentante, riconobbe l'importanza della questione e individuò, nella modifica dell'art. 191 del trattato CEE, la soluzione ottimale per introdurre delle indicazioni efficaci, in grado di concretizzare una norma puramente declaratoria, per regolamentare l'organizzazione europea dei partiti politici su una base giuridica definita e trasparente e contemporaneamente si impegnò ad agire tempestivamente in quella direzione. La Commissione, anche a seguito di una sollecitazione della Corte dei conti[222], che giudicava irregolare, in assenza di una base giuridica specifica, la prassi del Parlamento, che con i fondi del proprio bilancio finanziava l’evoluzione dei partiti europei, elaborò una proposta di modifica dell'art. 191, con l'aggiunta di un secondo comma che sanciva che “il Consiglio, deliberando in conformità della procedura di cui all'art. 251, fissa lo statuto dei partiti politici europei, in particolare le condizioni per il loro riconoscimento e le norme relative al loro finanziamento". Tale proposta venne sostanzialmente recepita nel Trattato di Nizza, dalla conferenza intergovernativa che la approvò. Una delle prime preoccupazioni della Commissione fu anche la definizione di partito europeo. Ma per questa decodifica è necessario andare al di là delle dichiarazioni fatte dai fondatori, in quanto l’elemento essenziale consiste nella considerazione della dimensione politica europea e pertanto il partito si deve prefiggere, tra i propri temi fondamentali, le problematiche inerenti l'Ue.

La Commissione, successivamente, elaborò una proposta di regolamento del Consiglio relativa allo statuto e al finanziamento dei partiti politici europei. Le norme principali del testo approvato dalla Commissione prevedevano innanzitutto la possibilità di depositare presso il Parlamento europeo lo statuto da parte di quei partiti che volevano ottenere un riconoscimento a livello europeo, in modo da poter concorrere all'erogazione del relativo finanziamento. Stabilì inoltre che per avere la qualifica di partiti politici europei essi dovessero rispettare precisi requisiti: a) avere la sede nell'Unione europea; b) avere costituito un gruppo politico in seno al Parlamento europeo oppure aver intenzione di aderire ad un gruppo esistente o di costituirne uno nuovo; c) rispettare, nei propri programmi e nelle proprie attività, i principi fondamentali dell'Ue, soprattutto in materia di democrazia, di rispetto dello stato di diritto e dei diritti fondamentali.

Oltre a questi i requisiti, legati alle caratteristiche del movimento politico, ne venivano previsti altri di tipo quantitativo per ottenere il finanziamento a carico del bilancio generale delle Comunità europee. Essi consistevano nel fatto che fossero stati eletti rappresentanti del partito o delle sue componenti nazionali nel Parlamento europeo, nei Parlamenti nazionali o nelle assemblee regionali, di almeno cinque stati membri; oppure nelle ultime elezioni europee i partiti avessero ottenuto almeno il 5% dei voti, in almeno cinque Stati membri. Questi vincoli rispondevano all'esigenza di premiare e favorire il costituirsi di formazioni con una linea politica comune sul territorio dell'Unione[223].

A garanzia del rispetto delle condizioni poste dal regolamento venivano previsti diversi meccanismi di controllo. Venne istituito per esempio un "comitato indipendente di personalità eminenti[224]" con il compito di esprimere un parere su ogni contestazione, vertente sul rispetto delle condizioni previste dal regolamento per il deposito dello statuto, anche se poi, in ultima istanza, era sempre il Parlamento a deliberare. I partiti, che rientravano nei parametri previsti per la concessione dei finanziamenti, dovevano pubblicare ogni anno il bilancio, ma dovevano anche essere disponibili, in caso di ispezioni che si ritenessero necessari per verificare la legittimità e la regolarità nell’impiego dei finanziamenti concessi, a collaborare con gli organi preposti, anche nelle sedi stesse dei partiti. L’iniziativa però subì diverse critiche e pertanto nel febbraio 2003 la Commissione decise di presentare una seconda proposta di regolamento[225], instaurando la procedura di codecisione[226]. Tale procedura si è poi chiusa con la decisione del Consiglio Affari Generali del 29 settembre 2003, adottata a maggioranza[227]. E’ sicuramente da notare la determinante entrata in vigore del Trattato di Nizza[228], grazie al quale si evitò l'affossamento di questo secondo progetto. Il nuovo trattato prevedeva infatti l'estensione a questa materia dell'approvazione a maggioranza qualificata.

Come nel caso precedente la normativa si preoccupava innanzitutto di chiarire l'espressione "partito politico a livello europeo", stabilendo che cosa si dovesse intendere con tale termine. Il partito o l'alleanza tra partiti poteva essere inserito in questa categoria, a condizione che rispettasse queste quattro caratteristiche: a)avere personalità giuridica nello Stato membro in cui il partito ha sede; b) essere rappresentato da 10 eletti al Parlamento europeo o da eletti nei Parlamenti nazionali o Assemblee regionali, in almeno un quarto degli Stati membri, oppure, in alternativa avere conseguito, sempre in almeno un quarto degli Stati membri, almeno il 3% dei voti in ciascuno di questi Stati nelle ultime elezioni per il Parlamento europeo; c) rispettare i principi fondativi dell'Unione europea; d) avere partecipato alle elezioni al Parlamento europeo o averne espresso l'intenzione.Ne deriva quindi che solamente i soggetti che rispecchiano queste caratteristiche sono legittimati ad accedere ad un finanziamento a carico del bilancio generale dell'Unione europea.

Per ottenere detto finanziamento i partiti devono adempiere ad una procedura amministrativa che inizia con una domanda da parte dell’interessato, da presentarsi ogni anno al Parlamento europeo. Solo la prima volta si devono inserire dei documenti atti ad attestare il rispetto delle condizioni necessarie al finanziamento, unitamente al programma riguardante gli obiettivi che il movimento a livello europeo si prefigge di raggiungere, oltre ad uno statuto che individui organismi o persone fisiche titolari della responsabilità politica e della rappresentanza legale del partito stesso. Entro tre mesi il Parlamento europeo prende una decisione sulla domanda proposta, autorizzando gli stanziamenti delle relative somme. Solo il Parlamento è quindi dotato di ampi poteri di verifica della sussistenza e della persistenza delle condizioni necessarie ad un partito per accedere o per continuare a godere dei finanziamenti.

I movimenti politici che ottengono questo tipo di finanziamento sono, però, soggetti ad una serie di obblighi e di divieti. Intanto sono tenuti, oltre alla pubblicazione annuale delle entrate ed uscite, a dichiarare le proprie fonti di finanziamento, superiori ai 500 Euro. Inoltre, non possono accettare le donazioni anonime, le donazione provenienti da imprese caratterizzate da rilevanti partecipazioni statali nel capitale sociale, quelle superiori ad una somma di 12.000 Euro all'anno e quelle provenienti dai bilanci dei gruppi politici rappresentati al Parlamento europeo[229]. Si distingue tra finanziamenti per i partiti a livello europeo e finanziamenti nazionali per vietare che i finanziamenti di cui godono i primi possano essere utilizzati per finanziare direttamente o indirettamente partiti nazionali. Ogni anno le somme disponibili verranno ripartite tra i partiti che ne avranno diritto; per ciascun partito, però, i finanziamenti non potranno costituire più del 75% del proprio bilancio. E’ da ricordare che l'applicazione di queste norme è decorsa dall'apertura della legislatura successiva alle elezioni europee del giugno del 2004.

Rispetto al progetto del 2001 il regolamento in questione rappresenta certamente un passo avanti, per lo meno nel senso che i parametri necessari per l'ottenimento dei finanziamenti da parte dei partiti sono più chiari e maggiormente trasparenti sono anche le regole di controllo, a cui deve essere soggetto il partito che gode dello stanziamento. Inoltre sono scomparse le norme che imponevano un condizionamento nelle scelte politiche.

Anche questa nuova disposizione è comunque discutibile e non priva di critiche, per cui la sua adozione non può essere considerata scontata. Nei confronti di tale regolamentazione infatti la dottrina ha tempestivamente posto alcune osservazioni, soprattutto relativamente alla limitazione al solo aspetto finanziario e alla non considerazione dei maggiori problemi legati ai rapporti interni tra partiti europei, , partiti nazionali ed iscritti.

Una volta stabilite, come si è già visto, le caratteristiche principali per definire un partito politico europeo, per ottenerne la qualifica, necessaria per accedere al finanziamento, vengono richieste una serie di condizioni: registrazione del partito presso il Parlamento europeo, presenza del partito in almeno tre stati membri[230], partecipazione alle elezioni del Parlamento europeo o dichiarazione espressa di voler partecipare a tali elezioni, deposito dello statuto che, oltre alla struttura organizzativa del partito, dimostri il rispetto da parte del partito dei principi di libertà, di democrazia, dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

Anche se non è chiaro su quale elemento la Commissione possa fondare la qualifica di “partito europeo”, forse da una dichiarazione dei fondatori o da un documento programmatico, le critiche più consistenti vertono però sulla concezione che la Commissione mostra di avere dello statuto dei partiti. A riguardo la dottrina riconosce che “la disciplina in questione prevede una serie di adempimenti burocratici più consoni, ad una società, commerciale che ad un partito politico[231]”. Per Martinelli l'elemento basilare dell'intera disciplina è costituito dal deposito dello statuto. Tale adempimento, come è noto dallo studio dell'ordinamento e della prassi costituzionale italiana, non è mai stato richiesto ai partiti politici, concepiti quali strumenti attraverso cui i cittadini concorrono a determinare la politica nazionale[232]. Nel considerare eccessiva e problematica la distanza tra il modello di partito europeo e quello italiano converge anche un'altra opinione dottrinale[233], sostenendo “che arrivare ad una decisione non sarà tuttavia facile. Lo schema di regolamento contiene infatti una serie di elementi di non facile armonizzazione con le singole discipline nazionali”.

Per quanto riguarda infine la struttura interna dei partiti politici europei, il regolamento lascia possibili più soluzioni[234]: ci possono essere tanto formazioni unitarie, quanto alleanze tra partiti.

Un ulteriore dubbio, collegato ai vincoli sanciti, concerne la natura giuridica dei nascenti partiti politici europei: essi saranno soggetti giuridici di diritto pubblico oppure entità di diritto privato, sottoposte ad una sorta di controllo a fini del riconoscimento o ancora, resteranno associazioni di stampo eminentemente privatistico?

Siccome questa incertezza relativa alla qualifica giuridica dei partiti appare estranea alla realtà comunitaria, oltre che a quella di molti paesi dell'Unione[235], pertanto sarebbe stata, probabilmente, opportuna un po’ più di prudenza da parte della Commissione.

Ponendo come requisito la “democraticità” si apre il controverso problema di chi sia legittimato a decidere sulla presenza di tale caratteristica in una formazione politica. A tal fine il regolamento prevede di istituire un "comitato indipendente di personalità eminenti", dunque dei “saggi”, che dovrebbero pronunciarsi su ogni contestazione relativa alle condizioni previste per il deposito dello statuto, ma nulla si dice in merito a queste contestazioni, né chi sia legittimato a presentarle, né quale sia la procedura da seguire, anche perché è la stessa Commissione a specificare che "ovviamente, ciò non interferisce in alcun modo con le procedure di ricorso previste dal diritto comunitario[236]”.

Bisogna tenere conto che l'idea di arrivare a far eleggere una parte, sia pur piccola, di eurodeputati sulla base di liste comuni europee, dalla quale tutto questo processo aveva preso le mosse, sembra essere stata accantonata dagli organi comunitari e dagli Stati membri, destando così qualche perplessità sulla reale volontà degli stessi di lavorare per lo sviluppo di una coscienza politica europea. E’ da considerare giustificabile, invece, la preoccupazione di evitare surrettizi finanziamenti a partiti nazionali con fondi dell'Unione europea. Tale uso è impedito dalla creazione di parametri piuttosto stretti per l’ individuazione degli elementi minimi di consistenza, di cui le forze politiche debbono godere, per partecipare alla distribuzione dei finanziamenti. Si giustificano i vincoli imposti, considerando che embrioni di partiti europei in realtà esistono con i gruppi parlamentari del Parlamento europeo, specialmente con i più consistenti come il popolare, il socialista ed il liberal democratico. Attraverso lo statuto dei partiti che corrispondono a uno di tali gruppi parlamentari si è avuta una cristallizzazione della realtà esistente. Negli atti fondamentali europei sembra prevalere sul tema una impostazione debitrice della cultura tedesca, secondo cui i partiti sono considerati come il fattore essenziale di integrazione della comunità politica, pertanto è necessaria l’istituzionalizzazione di queste formazioni attraverso la "registrazione", disciplinata da una apposita legislazione di dettaglio, che controlli sulla democraticità dei partiti sulla base di una concezione di "wehrhafte Demokratie[237]", propria dell'esperienza della Repubblica federale tedesca[238]. Dalla normativa analizzata traspare infatti una visione dell'ordinamento e dei movimenti politici di stampo tedesco. Per esempio la necessità di inquadrare la disciplina giuridica dei partiti entro determinati parametri e di controllarne il rispetto appartiene in maniera palese all'esperienza della Repubblica federale tedesca. È doveroso ricordare però che quel modello venne adottato soprattutto per impedire che determinate ideologie, considerate pericolose o anti-sistema, potessero affermarsi nelle sedi istituzionali. In tal senso sarebbe stato logico a livello europeo rifiutare ai partiti contrari all’integrazione europea, cioè contrari al sistema istituzionale, il riconoscimento della condizione di partito politico europeo. Al contrario, come ricorda la dottrina, grazie alle norme poste con la seconda bozza, “le forze politiche cosiddette "euroscettiche" potranno legittimamente aspirare ad accedere ai finanziamenti con le stesse modalità delle altre formazioni[239]”.

Tuttavia anche dopo gli ampi chiarimenti della seconda stesura permane qualche perplessità. II requisito della personalità giuridica, pur rispondendo ad un’apprezzabile logica di chiaro riconoscimento giuridico per quelle formazioni che partecipano al finanziamento pubblico, mostra di non tenere nel dovuto conto il fatto che in Europa esistono realtà, come quella italiana, dove i partiti non sono configurati come persone giuridiche, ma rientrano nella categoria delle associazioni non riconosciute. E’ stata una scelta magari discutibile, ma certamente risponde a motivazioni non del tutto trascurabili, quali garantire l’autonomia di gestione dei movimenti politici. Forse sarebbe stato più opportuno lasciare alla legislazione interna di ciascuno Stato membro l'onere di definire la natura giuridica delle singole formazioni, al fine di evitare futuri problemi interpretativi sulla qualificazione privatistica o pubblicistica delle forze politiche.

Viene osservato che il regolamento presenta diverse lacune. Ad esempio ci sarebbe dovuta essere maggior chiarezza sulla distinzione tra gli obiettivi programmatici a livello europeo che un partito intende perseguire ed il programma che un partito o 1a componente nazionale di una coalizione di partiti esprime per la dimensione nazionale. Ma il punto di maggiore debolezza di questo regolamento è riscontrabile nel fatto che, a dispetto di quanto dichiarato nel titolo e nell'articolo I, non si tratta di uno statuto dei partiti europei, bensì di un insieme di regole, rivolte a disciplinare l'accesso ai finanziamenti comunitari. Del resto il regolamento, proprio perché è definito "sullo statuto ed il finanziamento dei partiti politici europei[240]", suscita eccessive aspettative in tal senso. Dal combinato disposto delle norme in esame, però, non viene delineata una nuova forma statutaria, che sia comune a questi soggetti e tale da disciplinare le tematiche tipiche di uno statuto[241]. Probabilmente molti dei problemi osservati derivano dall’urgenza con cui l’Unione necessitava di questa disciplina, anche nell’ottica dell’ampliamento e della maturazione dei processi di integrazione tra le grandi famiglie politiche.

Sebbene le norme del regolamento comunitario siano destinate a lasciare intatte le diverse previsioni costituzionali e legislative esistenti sui partiti nei singoli stati membri[242], é' evidente che la definizione di un "modello europeo" di partito politico difficilmente sarà privo di conseguenze anche per i partiti nazionali. Ciò avverrà soprattutto se per "partiti europei" si andranno a designare non solo formazioni unitarie veramente transnazionali, ma anche le mere alleanze tra partiti affini operanti in ambito nazionale[243]. Distinguere tra partiti europei e partiti nazionali diventerà probabilmente sempre più difficile.

Sono quindi comprensibili le preoccupazioni espresse nei pareri espressi sulla proposta di regolamento da parte del Parlamento italiano ed in particolare le preoccupazioni della commissione affari costituzionali della camera, per la quale non solo si evidenziano tutti i profili di incompatibilità tra la proposta e la disciplina italiana, ma si ribadisce anche la necessità di tenere distinte le legislazioni comunitarie e quelle nazionali in questo delicatissimo terreno. Problemi analoghi si sono verificati in altri paesi. Francia e Germania hanno ad esempio normative opposte sulle donazioni ai partiti da parte delle società commerciali[244].

Si tratta di problemi che non stupiscono, in quanto non è facile per un paese democratico definire una disciplina dei partiti politici in grado di regolare i partiti e le associazioni politiche, in base alla loro peculiare caratteristica di coinvolgere diversi valori anche quelli in conflitto tra loro[245]. Ma, oltre ai singoli, pur importanti, elementi della disciplina, è la visione costituzionale di fondo sul ruolo dei partiti nella costruzione della futura polity europea ad essere ancora poco chiara. Infatti se da molti comportamenti delle istituzioni comunitarie si denota che i partiti siano la soluzione necessaria per colmare il deficit democratico nell’Ue, per altri versi il "pensiero" comunitario sulla democratizzazione dell'Unione sembra prescindere totalmente dal loro ruolo .

Il libro bianco sulla governance europea[246], infatti, non cita neppure i partiti tra i soggetti che concorrono alla determinazione delle decisioni comunitarie. Si presta invece moltissima attenzione al loro ruolo, soprattutto nella prospettiva delle formazioni, come espressione della società civile e alle procedure di consultazione tra queste e i decisori a livello comunitario. Si esprime anche in questo modo una corrente di pensiero che considera esaurito il ruolo dei partiti come canale di partecipazione democratica nelle nuove forme di governo delle società contemporanee.

Se finora si sono analizzati i problemi legati alle caratteristiche qualitative imposte ai “partiti politici europei”, non prive di critiche sono anche quelle di natura quantitativa[247]. Secondo infatti un’ interessante tesi di Dugnani[248] il regolamento in questione sarebbe illegittimo, poiché contrario ai principi dell’Ue[249], cioè ai diritti fondamentali riconosciuti da essa e dalle diverse tradizioni costituzionali presenti in Europa.Egli, infine, sostiene che le norme sotto esame siano uno sviamento di potere, poiché sono utilizzati gli strumenti comunitari per fini contrari alle norme, su cui si basa lo stesso ordinamento.

soglia minima di presenza, meramente numerica e quantitativa, al di sotto della quale qualsivoglia partito o qualsivoglia movimento o credo politico non potrà essere considerato "di livello europeo", è da ritenere "illegittima e contraria alle stesse disposizioni dei Trattati". L'Unione, pertanto, non può adottare provvedimenti incompatibili con i propri principi e con i diritti fondamentali comunemente riconosciuti dalle costituzioni degli Stati membri.

La previsione della concessione dei fondi dell'Unione in capo a quei soli partiti politici che siano "rappresentati, in almeno un quarto degli Stati membri, da membri del Parlamento europeo o nei Parlamenti nazionali o regionali o nelle assemblee regionali" o che "abbiano ricevuto in almeno un quarto degli Stati membri, almeno il 3% dei voti espressi in ognuno di tali Stati membri in occasione delle ultime elezioni del Parlamento europeo", è indubbiamente lesiva e discriminante nei confronti dei partiti che, pur non rispondendo ai menzionati criteri quantitativi, hanno comunque ricevuto un mandato popolare di rappresentanza politica in seno al Parlamento europeo. Tale discriminazione si estende anche agli eletti di tali movimenti, poiché dalla carenza di fondi per le organizzazioni che li supportano verrà inficiata la loro azione politica all’interno dell’ organo elettivo. Pertanto si considera il “partito europeo” l’ unione di un’associazione politica europea[250] con una rappresentanza istituzionale in più stati o nel Parlamento europeo.

Seguendo il dettato della norma ci si potrebbe chiedere se il voto espresso da un considerevole numero di cittadini europei in rappresentanza di opinioni politiche minoritarie, ma indispensabili per il corretto funzionamento delle istituzioni democratiche europee, riveste minore dignità e minor valore del voto espresso da altri cittadini di opinioni politiche territorialmente più diffuse. La maggiore o minore rappresentatività quantitativa di un partito politico presente in seno al Parlamento può legittimamente costituire una discriminante importante ai fini della determinazione delle somme da concedere, ma non può certo essere l’unica motivazione che determina l'esclusione totale dal finanziamento. Relativamente ai motivi di esclusione dal finanziamento le norme comunitarie di maggior rilievo[251] negano la concessione di finanziamenti ai soli partiti politici di livello nazionale, prevedendo che le disposizioni sul finanziamento dei partiti politici a livello europeo si applichino, su una stessa base, a tutte le forze politiche europee rappresentate in seno al Parlamento europeo[252]. I rappresentanti europei che non rientrano nei limiti[253] si vedono allora riservare un trattamento ingiustificatamente ed illegittimamente discriminatorio rispetto ad altri rappresentanti europei, detentori di un eguale mandato di rappresentanza politica, raggruppati in schieramenti territorialmente più diffusi e quantitativamente più ampi. La restrizione dei diritti funzionali al ruolo istituzionale deve preliminarmente apparire idonea a raggiungere lo scopo desiderato, inoltre deve essere caratterizzata da un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e i mezzi utilizzati, nel rispetto del principio di proporzionalità. Nel caso specifico, non si può certo negare[254] che anche un solo rappresentante di una forza politica[255] presente in seno al Parlamento europeo non contribuisca a formare una "coscienza europea[256]" e non esprima la volontà politica dei cittadini dell'Unione che lo hanno all'uopo votato.

Risulta, dunque, da una prima osservazione gravemente violato il principio di uguaglianza, in quanto il Regolamento in discussione, concedendo sostegno finanziario soltanto ai partiti maggiormente diffusi ed escludendone i partiti dotati di minore rappresentatività territoriale, avvantaggia illegittimamente alcune organizzazioni politiche a scapito di altre, anche esse rappresentate all'interno del Parlamento europeo.

A sostegno di quanto detto si deve aggiungere che il principio delle pari opportunità non impone alle Istituzioni europee di annullare le differenti disponibilità finanziarie che esistono all'origine tra i rappresentanti o tra i partiti, nell'intento di creare una parità assoluta tra loro, ma é altrettanto vero che lo stesso principio non consente alle Istituzioni pubbliche di accentuare ulteriormente le differenze che esistono di fatto. Pertanto è richiesto ai poteri comunitari di garantire un’uguaglianza formale tra i soggetti che si trovano nella stessa condizione giuridica, garantendo gli stessi diritti anche se in misura differente a tali soggetti. Al contrario non è richiesto un intervento di tipo livellatore[257] di rimozione degli ostacoli già presenti a scapito dei più deboli, per portare tutti i partiti a godere della stessa quantità di risorse. Pertanto questo regolamento, con l'esclusione dal finanziamento dei rappresentanti dei partiti politici non rientranti nei limiti quantitativi previsti, favorisce illegittimamente chi già può disporre di cospicui mezzi propri e di un'organizzazione consolidata. La limitazione prevista finirebbe quindi non solo per accentuare la già esistente ed originaria discrepanza tra la capacità finanziaria dei candidati dei vari gruppi politici, ma anche la differenza tra le loro opportunità nell'ambito della contesa elettorale.

La disposizione in oggetto si dimostra, perciò, anche lesiva del principio di democrazia, secondo cui “i popoli partecipino all'esercizio del potere per il tramite di un'assemblea rappresentativa degli stessi[258] e venga garantito il collegamento diretto tra rappresentanti e rappresentati”.

La strutturazione del panorama politico comunitario in partiti politici di livello europeo risponde a una serie di obiettivi legittimi, dettati sia dalla realtà socio-politica propria di tutte le democrazie parlamentari, sia dalle sue specificità nei confronti delle assemblee parlamentari nazionali e dalle funzioni e dalle responsabilità previste dai Trattati.

Sebbene non sia sostenibile la tesi secondo cui alla realizzazione di tali obiettivi contribuiscono grandemente anche i partiti politici territorialmente meno diffusi sulla scena politica europea, sia pure dotati di spiccati e ben precisi programmi ed orientamenti europei, non è corretto però che il regolamento, non riconoscendo l’adeguatezza dei piccoli partiti al raggiungimento del fine, non eroga loro i contributi di finanziamento per raggiungere l’evoluzione di un coscienza politica in una prospettiva europea. L'esclusione di questi ultimi dal finanziamento previsto si rivela perciò come un grave attacco alla democrazia, che deriva dal rapporto diretto e costante tra eletti ed elettori, nel senso che il divieto di accedere ai finanziamenti comunitari, privando un rappresentante parlamentare, appartenente ad una forza politica minore, delle prerogative riservate ad altre forze politiche, ostacolerebbe gravemente l'esercizio del mandato che gli è stato democraticamente conferito. Sarebbe leso anche il principio di libertà di associazione[259], che sancisce la possibilità di non aderire ad alcuna associazione o di aderirvi liberamente e senza alcuna costrizione.

L'impugnata disposizione regolamentare, invece, laddove condizionasse la volontà dei rappresentanti di un partito politico non rientranti nei limiti di cui all'art. 3 e li inducesse a confluire in altre formazioni politiche al solo fine di non vedersi estromessi e privati dei finanziamenti comunitari, spesso indispensabili per la stessa sopravvivenza del partito, si rivelerebbe lesiva della spontaneità della decisione, con evidente pregiudizio della libertà di associazione e con grave danno per la stessa vita democratica dell'Europa, che si vedrebbe rappresentata da formazioni fittizie, a tutto vantaggio delle formazioni politiche maggioritarie già esistenti.

Per i motivi esposti si potrebbe sostenere di trovarsi di fronte ad uno sviamento di potere.

Nel regolamento esaminato è evidente il perseguimento di fini opposti[260] rispetto a quelli dichiarati[261], in quanto pregiudica le aspettative finanziarie di alcune formazioni politiche a livello europeo minori ed indipendenti, a tutto vantaggio della capacità di attrattiva dei gruppi maggiori.

Ne consegue l’opportunità d garantire i finanziamenti a tutte le formazioni politiche che abbiano eletto almeno un Eurodeputato, poiché anche un singolo eletto può portare avanti istanze valide e degne di essere riconosciute e sostenute, per cui è legittimo riconoscere a tutti i movimenti politici uguali diritti e doveri che naturalmente possono variare nel quantum, determinato dalle dimensioni e dal numero di cittadini rappresentati.

Dalle analisi e dalle osservazioni svolte emerge, come principale requisito per il finanziamento e la considerazione nel sistema politico europeo, il “vincolo di democraticità” che obbliga i partiti a rispettare i valori base da cui deriva l’ordinamento comunitario. Al Parlamento europeo, quale massima sede di rappresentanza politica, è concesso di sindacare tale caratteristica. Questo check-up sullo stato della democrazia in uno stato ed in un partito avvenne per esempio a proposito del famoso “caso Haider”. Verso la fine del 1999 a seguito delle elezioni politiche austriache, vi fu la salita al governo del Fpo[262] in coalizione con il Ovp[263]. Il problema consisteva nella presunta non democraticità del Fpo , poiché il leader, Jorg Haider, si era spesso lasciato andare a dichiarazioni di carattere xenofobo e razzista nei confronti degli immigrati extracomunitari nel suo Paese, oltre che ad affermazioni giustificative e talvolta addirittura di esaltazione del nazismo. Questi fatti produssero notevole preoccupazione nelle capitali europee, che vedevano nelle note posizioni autoritarie ed ultra nazionaliste del F, la possibilità di una involuzione di questo Stato membro dell'Unione Europea in senso antidemocratico e contrario ai principi di libertà e rispetto dei diritti dell'uomo su cui si fonda l'Unione. Queste preoccupazioni furono manifestate apertamente. Basti citare quella della Sig.ra Fontaine[264], secondo la quale era intollerabile che un partito, portatore di una ideologia agli antipodi dei valori umani e che negava i principi fondamentali delle società democratiche, assumesse posizioni di potere all'interno di uno Stato aderente all'Unione. Oppure quella del primo ministro portoghese, Antonio Guterres, presidente di turno del Consiglio Europeo, che ricordava che l'Unione Europea non è soltanto un mercato unico o una moneta unica, ma anche un'Unione fondata su una serie di valori e su una cultura comune che tutti i governi degli Stati membri devono condividere. Alla fine il 31 gennaio, la stessa presidenza portoghese diramò una dichiarazione a nome dei 14 Stati membri dell'Ue che, manifestando la contrarietà ad un governo che vedesse coinvolti gli esponenti del Fpo, sosteneva che : "se un governo con il Fpo venisse formato in Austria: i governi di 14 Stati membri non promuoveranno né accetteranno nessun contatto bilaterale ufficiale a livello politico con un governo austriaco che includa il Fpo; non vi sarà sostegno a candidati austriaci che cercano posti nelle organizzazioni internazionali; gli ambasciatori austriaci nelle capitali dell'Ue saranno ricevuti solo a livello tecnico[265]". La commissione faceva notare la non rilevanza nell'ordinamento comunitario della dichiarazione e che le azioni annunciate dai Quattordici fossero di carattere bilaterale ed il ruolo svolto dalla presidenza portoghese dovesse essere inteso esclusivamente come coordinamento dei capi di Stato e di governo che hanno voluto quella presa di posizione.

Nel frattempo a Vienna le trattative per la formazione del nuovo governo giunsero a compimento, dando vita ad un esecutivo in cui il Popolare Schussel era il nuovo Cancelliere, Haider non entrò nella compagine governativa, ma il suo partito fu rappresentato da diversi ministri.

Considerata la concreta alleanza di governo che si creò in Austria, fu richiesta da parte di tre partiti membri del Ppe[266] l’esclusione da tale partito degli austriaci dell’Ovp. Tale richiesta era sostenuta dall'accusa che non rispettavano più il vincolo di democraticità posto dalle norme relative ai partiti politici europei, poiché in coalizione di governo con un movimento estremista. Conformemente allo Statuto del partito, l'Ufficio politico del Ppe, riunito a Bruxelles, decise di avviare la procedura.

A seguito delle vicende avvenute in Austria, i Quattordici decisero di insediare una commissione di "saggi", con lo scopo di indagare sulla situazione della democrazia in tale paese, dalle cui conclusioni sarebbe poi dipeso il riesame delle relazioni bilaterali con il Governo austriaco. Successivamente, i tre saggi diedero vita ad una nutrita serie di incontri con esponenti del governo austriaco del mondo politico[267], ed esponenti delle realtà economiche, oltre che con i rappresentanti delle confessioni religiose e delle minoranze etniche, per avere “una panoramica il più possibile a 360 gradi sulle istituzioni e la società austriaca[268]".

Dopo aver analizzato i principi ispiratori dell'ideologia e dell'azione del Fpo e aver fatto il punto sulla legislazione austriaca concernente i partiti politici, la commissione deputata al controllo discusse su alcune posizioni di taluni esponenti di quel partito. Anche se per la politica sull'immigrazione il governo austriaco aveva tenuto un comportamento analogo a quello di altri Paesi europei, fu stigmatizzato il continuo ricorso ad un linguaggio ambiguo da parte di taluni dirigenti del partito, ritenendo che alcune frasi potessero essere interpretate come una difesa o, per lo meno, una giustificazione del nazismo, che potesse ingenerare nell'opinione pubblica europea forti preoccupazioni per un rigurgito di razzismo, antisemitismo e xenofobia. Di conseguenza i saggi concordarono nel definire il Fpo un movimento “populista di destra con elementi radicali, definizione che potrebbe accomunare forze politiche presenti in Europa, ma che difficilmente in altre realtà riescono emergere rilevanti percentuali elettorali e soprattutto sono prive di qualsiasi potenziale di coalizione e di interdizione”.

A bilanciare le forti prese di posizione politiche vi fu il comportamento delle sedi istituzionali, cioé il governo ed il Parlamento federale, che dimostrarono la corrispondenza dell’azione del Fpo ai diritti umani ed ai principi comunitari. Tale comportamento portò i saggi ad affermare che “non si può escludere che in un futuro la natura del partito si trasformi da estremista a responsabile forza politica di governo, e comunque, allo stato delle cose, esso non ha avuto alcuna influenza negativa sulla determinazione del Governo in carica a custodire valori fondamentali come la democrazia, la libertà di espressione, la tolleranza e la proibizione di discriminazioni razziali”.

Tale vicenda pone interessanti spunti sull’interazione del sistema politico Europeo e quelli nazionali. A tal fine è interessante notare che tra i promotori del controllo democratico sull’Austria, vi era il Pse a cui erano affiliati i socialdemocratici neo estromessi dal governo del loro stato e la corrente più a sinistra del Ppe, di cui era principale attore il Ppi, che tramite l’attacco all’ Ovp, muoveva una critica interna al gruppo europeo per verificare i rapporti di forza tra la componente più a sinistra e quella più a destra. Questo caso inoltre può indurci ad alcune osservazioni giuridiche, ed in particolare sul rapporto relativo al controllo della "democraticità" di tale gruppo politico.

La possibilità di effettuare un controllo sul risultato elettorale di un partito in uno stato membro con il fine di verificare l’affidabilità democratica ed il rispetto dei valori legati all’aquis communitaire[269] “consentirà di influenzare il risultato di elezioni democratiche in uno Stato membro quando tale risultato avrà la sventura di non garbare all'Europa di Bruxelles[270]”. Tale possibilità costituisce una violenza estremamente grave per la democrazia e il rispetto dei popoli e delle nazioni, in quanto riduce la sovranità politica interna di uno stato.

Capitolo 5

ORGANIZZAZIONE INTERNA DEL PARLAMENTO EUROPEO

Il Parlamento europeo, fin dalla sua fondazione, ha sede a Strasburgo. Non tutte le attività però si svolgono nella città francese: in essa si tengono le assemblee plenarie, mentre le commissioni parlamentari si riuniscono a Bruxelles. L’organizzazione ed il funzionamento del Pe sono disciplinati dal regolamento interno.

5.1 Il Regolamento quale fonte principale

I vari trattati e la stessa Costituzione europea, varata di recente, non dettano norme relative ad un regolamento, ma lasciano allo stesso Parlamento l’autonomia di autoregolarsi. Ciò non è da considerarsi una dimenticanza dei redattori, ma si configura come una scelta ben determinata e precisa, per cui, usando un termine filosofico giuridico, la potremmo definire una “lacuna ideologica[271]”.

La libertà, facente capo al Parlamento, di autodisciplinarsi trova il proprio fondamento storico nell’art. 142 CEE, secondo il quale “l’assemblea stabilisce il proprio regolamento interno a maggioranza dei membri che la compongono”. Si pone dunque una riserva di regolamento interno e ciò significa che solo il Regolamento interno al Pe può legittimamente disciplinare tale materia. E’ importante notare come tale scelta converga con la tradizione costituzionalista, che ponendo tale riserva, vuole garantire al Parlamento la massima autonomia e sovranità[272].

I motivi di tale scelta a mio avviso sono sia di carattere logico, piuttosto che di natura funzionale, in quanto legati al ruolo del Parlamento. La motivazione di carattere logico deriva dalla considerazione che la stessa istituzione è più competente a conoscere le proprie esigenze di funzionamento rispetto ai membri della convenzione. Pertanto è ragionevole che sia la stessa assemblea a determinare le proprie regole di funzionamento, anche perché le esigenze possono cambiare rapidamente ed è più semplice modificare un regolamento interno che i trattati internazionali. Per quanto riguarda invece le motivazioni di tipo funzionale bisogna considerare che il Pe rappresenta i popoli europei e dunque l’anima sovranazionale della Comunità, mentre i trattati sono redatti in sede intergovernativa, che è rappresentazione dell’anima trasnazionale. Se l’attività interna al Pe fosse disciplinata da trattati intergovernativi, nascerebbe quindi un paradosso, derivante dalla determinazione della “statualità”, rappresentata dal Pe, derivante dalla “internazionalità[273]”.

Il Parlamento esprime la sua volontà in forma di risoluzioni, il cui valore è progressivamente aumentato nel tempo, da semplice parere consultivo, richiestogli dal Consiglio o dalla Commissione, ad atto di iniziativa legislativa indiretta , ad atto anche di codecisione nelle materie in cui, dal trattato di Maastricht, deve deliberare assieme al Consiglio dei ministri. Comunque l’attività del Pe non ha mai avuto valore esclusivamente tecnico, in considerazione dell’incidenza, almeno potenziale, che essa ha sulle scelte e le deliberazioni degli organi esecutivi. L’esercizio di questa attività risulta condizionata dalle disposizioni regolamentari, relative sia all’affermazione dell’atto, sia all’organizzazione interna del Parlamento, sia per quanto riguarda l’equilibrio tra maggioranza e minoranza, sia per quanto riguarda la composizione e le competenze dei gruppi politici. Pertanto la funzione del regolamento parlamentare, incidendo sulla formazione della volontà dell’organo, va al di là della mera funzione strumentale, per porsi essa stessa quale indirizzo politico dell’attività del Parlamento[274] . La Costituzione europea stabilisce direttamente i casi in cui vi è un rapporto tra il Parlamento ed altri organi, poiché è compito del carta costituzionale stabilire tale relazione, in quanto coinvolgono gli interessi di più organi[275].

5.2 Gli organi del Parlamento

Compongono la struttura istituzionale del Pe il Presidente e l’ufficio di presidenza , la conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari, le commissioni parlamentari, il segretario generale.

5.2.1 Funzioni del presidente

E’ importante innanzitutto sottolineare che il presidente del Pe è considerato un presidente di assemblea e non di istituzione, nel senso che i veri poteri vengono affidati all’Ufficio di presidenza, in quanto in un sistema di cooperazione governativa non si volevano attribuire competenze ad una sola persona, ma ad un collegio rappresentativo di tutti gli stati membri. Egli svolge pertanto i tradizionali compiti di gestione dei lavori dell’assemblea e di rappresentanza dell’istituzione[276].

Più precisamente i suoi compiti sono stabiliti dall’art. 19 del regolamento, secondo cui il presidente presiede e dirige i lavori del Parlamento e dei suoi organi per assicurarne un buon andamento[277], fa osservare il regolamento interno e mantiene l’ordine[278]. Ma la funzione più importante è indubbiamente quella esterna di indirizzo politico, in quanto spetta al Presidente tenere i rapporti con le altre istituzioni. Viene eletto a maggioranza assoluta dei votanti per le prime tre votazioni; alla quarta si passa al ballottaggio con maggioranza semplice tra i primi due candidati e per prassi dura in carica solo metà legislatura.

I presidenti hanno rappresentato i punti di forza dei vari gruppi, soprattutto a partire dalle elezioni dirette del 1979. L’alleanza di centro-destra tra i Ppe ed i liberali, ai quali occasionalmente si aggiungevano i conservatori e i gollisti, ha consentito a questo fronte di occupare quasi sempre il seggio di presidente. In seguito, per due legislature, dal 1989 al 1999, la nomina è stata conferita consensualmente dai due maggiori gruppi, popolare e socialista e ciò ha consentito al Pse ( partito socialista europeo) di eleggere due suoi rappresentanti alla guida del Parlamento. Nell’ultima legislatura invece si è tornati alla contrapposizione tra il fronte popolare –liberale e quello socialista, con la conseguente elezione di due rappresentanti del primo raggruppamento.

5.2.2 L’ufficio di presidenza e la conferenza dei presidenti

L’ufficio di presidenza, composto dal presidente, da 14 vicepresidenti[279]e da cinque questori[280], decide soprattutto sulle questioni amministrative e finanziarie[281].

La conferenza dei presidenti, che riunisce il Presidente del Parlamento ed i presidenti dei gruppi parlamentari è il vero centro motore del Pe. Ad essa spetta il compito di organizzare l’attività interna, definire le sessioni, stabilire l’ordine del giorno, programmare l’attività legislativa[282] e scegliere la condotta da perseguire con le altre istituzioni dell’Unione. E’ infatti “competente per le questioni afferenti le relazioni con le altre istituzioni e gli altri organi dell’Unione europea, nonché con i parlamenti nazionali degli stati membri”[283] e per “le relazioni con i paesi terzi e con istituzioni ed organizzazioni extracomunitarie”[284]

5.2.3 Le commissioni parlamentari

Le commissioni parlamentari permanenti sono 17 e sono articolate per settori. A queste si possono comunque affiancare commissioni di inchiesta e di indagine, delimitate però nel tempo[285].

Spetta alle commissioni esaminare e relazionare all’Assemblea sulle proposte avanzate dalla Commissione e/o dal Consiglio, elaborare pareri e proposte che l’Assemblea dovrà ratificare (o modificare), per poi essere trasmesse alla Commissione.

Le commissioni, proprio per la loro centralità, sono soggette ad un rigido sistema di ripartizione degli incarichi. Viene applicato il sistema di rappresentanza proporzionale per determinare il numero di presidenti e commissari che spettano a ciascun gruppo politico. Al loro interno, per determinare a quali partiti vadano le cariche, si tiene conto di alcuni fattori, quali le esperienze e le conoscenze dei vari candidati, il bilanciamento dei sessi e delle delegazioni nazionali.

Dopo ciò i gruppi procedono, a partire dal più numeroso, a nominare i parlamentari spettanti. Ovviamente i gruppi più numerosi fanno la “parte del leone”.

5.2.4 Gruppi parlamentari

I deputati, come recita l’art.29 del regolamento[286], possono organizzarsi in gruppi secondo le affinità politiche. Di norma non è necessario che il Parlamento valuti questo requisito, perché, al momento di formare il gruppo, i deputati accettano per definizione di avere un’affinità politica.

Eccezionalmente nel 1979 proprio al fine di sfruttare le maggiori opportunità che il regolamento concede ai gruppi rispetto ai singoli parlamentari, si era costituito un gruppo, autodefinitosi gruppo tecnico di coordinamento, che raccoglieva alcuni piccoli partiti senza affinità ideologica[287]. Al contrario l’ufficio di presidenza del Pe nella V legislatura, ritenendo necessario il criterio dell’affinità politica, aveva rifiutato la richiesta di costituzione ad un gruppo di mero coordinamento tecnico, privo di collante ideologico, adducendo come giustificazione proprio l’assenza di una “affinità politica ed ideologica”. Tale interpretazione é stata confermata, con sentenza definitiva, dalla Corte di Giustizia, che ha respinto il ricorso di alcuni deputati.

A ciascun gruppo è assegnato un numero di funzionari[288], definito con criteri tendenzialmente proporzionali alle dimensioni ed alla pluri – nazionalità e questo staff “amministrativo” svolge un ruolo cruciale tanto per la vita interna dei gruppi, soprattutto nel collegamento tra i diversi partiti nazionali che vi aderiscono, quanto nella gestione della vita politica del Parlamento. Spetta infatti agli “amministrativi” raccogliere e selezionare l’enorme quantità di materiale, che viene prodotta dalle varie istituzioni europee, per poter assistere così i parlamentari nel loro lavoro di commissione o nei dibattiti interni ai gruppi.

Nell’organizzazione dei lavori e nella distribuzione delle risorse del Pe i gruppi parlamentari hanno un ruolo centrale: devono scegliere le persone da nominare per le cariche istituzionali, dal presidente del Parlamento, ai questori, dai presidenti delle commissioni a quelli delle delegazioni interparlamentari. Spetta a loro inoltre l’individuazione dei relatori sulle varie questioni, la definizione dell’agenda dei lavori, la determinazione dei tempi di intervento ed infine la definizione dei criteri di assegnazione delle risorse sia finanziarie, che in termini di personale e di strutture, messe a disposizione dal Parlamento europeo ai gruppi stessi.

Al singolo parlamentare, perciò, sia esso marginale o marginalizzato all’interno del proprio gruppo politico, sia esso un non iscritto ad alcun gruppo, non rimangono che “le briciole”, in quanto la complessità e la vastità delle materie ed il contingentamento dei tempi sono tali, per cui il “battitore libero” rimane inevitabilmente schiacciato. Gli vengono garantiti dal regolamento interno solamente alcuni diritti, come, per esempio, quello delle interrogazioni scritte, del question time, delle dichiarazioni di voto e degli interventi.

La centralità dei gruppi nella vita del Pe è dimostrata anche dall’innalzamento dei requisiti per la loro costituzione. A partire dalla V legislatura non è stato più possibile costituire gruppi mono-nazionali e mono-partitici, ma per la loro formazione sono necessari almeno 14 parlamentari, se appartengono a quattro o più stati membri, almeno diciotto, se appartengono a tre stati, almeno ventitre, se appartengono a due stati. In questo modo si è voluto incoraggiare il raggruppamento pluri-nazionale dei membri del Parlamento e facilitare la costituzione di gruppi nuovi o comunque apparentati.

Cap 6

Il ruolo dei gruppi nelle funzioni del Parlamento Europeo

Per approfondire il ruolo che i gruppi svolgono nei lavori parlamentari è utile analizzarlo nelle principali funzioni del Parlamento europeo, attraverso una comparazione con ciò che avviene in un Parlamento nazionale. A tal fine si prenderà come termine di paragone la normativa italiana.

6.1 Le funzioni Parlamentari ed i procedimenti

Come è osservato con chiarezza dalla dottrina[289], le Assemblee Parlamentari per conseguire gli scopi assegnati dalla Costituzione ordinano la loro attività secondo dei procedimenti. Non bisogna considerare, però, le funzioni parlamentari secondo criteri formalistici[290], ma è essenziale osservare le motivazioni sostanziali che portano all’adozione dei vari atti del Parlamento. Lo stesso procedimento può essere utilizzato infatti per funzioni differenti e manifestare dunque poteri differenti del Parlamento.

Si pensi, ad esempio, all’iter legislativo ideato per permettere al Parlamento di emanare norme vincolanti per i cittadini. Il medesimo procedimento è applicato anche per l’approvazione del bilancio[291], strumento non connaturato al potere legislativo[292], ma relativo al controllo sull’esecutivo. E’ chiaro, dunque, che non è il tipo di procedimento a determinare la funzione, ma lo scopo per cui viene adottato l’atto.

Anche nei procedimenti si manifesta la funzione del gruppo parlamentare, in quanto rappresentanza diretta di uno o più partiti ed indiretta di interessi sociali. Pertanto, il ruolo del gruppo sarà maggiormente definito a seconda della cogenza del Parlamento nel proprio ordinamento.

Se confrontiamo il Parlamento Italiano con quello Europeo, noteremo che nel primo il ruolo dei gruppi e più ampio e dettagliato, mentre nel secondo perde molte delle prerogative riconosciutegli negli ordinamenti nazionali. Risulta emblematica la diversa forza nell’iniziativa legislativa: in Italia un gruppo parlamentare, secondo il regolamento della Camera dei Deputati, può essere un soggetto dotato di iniziativa legislativa, al contrario nell’Assemblea europea non ha tale prerogativa[293]. La minore incidenza dei gruppi in ambito europeo deriva dal fatto che, mentre il Parlamento nazionale è il principale soggetto politico nel proprio ordinamento, l’Assemblea europea invece deve condividere le classiche funzioni parlamentari[294] con il Consiglio dei ministri.

Per quanto riguarda il Parlamento europeo risulta dunque di maggiore interesse analizzare il ruolo dei gruppi nell’esercizio del potere legislativo e dell’indirizzo politico.

6.2 Il potere legislativo

Negli ordinamenti statuali vi sono diversi soggetti[295] che pongono norme vincolanti, ma esiste una peculiare differenza, secondo la dottrina tra la “legge parlamentare[296]” e gli atti normativi adottati da altri soggetti, in quanto la prima ha una preminente funzione di mediazione di interessi politici di carattere nazionale, i cui naturali portatori sono i gruppi parlamentari.

Osservando le relative norme comunitarie e quelle italiane notiamo subito la sostanziale divergenza tra le due Assemblee. Dalla nostra Costituzione emerge un ruolo del Parlamento quale principale titolare della potestà legislativa[297] e solo esso ha il potere di delegarla al governo[298], fissando i limiti di quella concorrente delle regioni[299]. Dalle norme comunitarie emerge invece la figura del Parlamento quale co-legislatore, dal momento che, secondo l’art. 1 del regolamento del Parlamento europeo, esso “concorre con la Commissione e il Consiglio alla definizione della programmazione legislativa dell'Unione europea”. Nel primo caso quindi l’Assemblea parlamentare è l’unica titolare della funzione, nel secondo condivide con altre istituzioni la titolarità del potere legislativo.

Anche se il Regolamento interno del Parlamento europeo non prevede alcuna norma specifica di favore nei confronti dei gruppi nell’esercizio della potestà legislativa, per consuetudine essi hanno ottenuto il diritto di delegare alcuni loro componenti nelle commissioni legislative, per cui durante la votazione in aula gli esperti del gruppo danno indicazioni vincolanti ai colleghi del gruppo stesso[300].

In Italia al contrario sono molteplici le possibilità che ha il gruppo come soggetto autonomo e non quale insieme di deputati. Primariamente può influenzare il calendario dei lavori, tramite la conferenza dei Capigruppo ed in questo modo può scegliere quando trattare quegli argomenti a cui il gruppo è maggiormente interessato[301]. La rappresentanza dei gruppi nelle commissioni, inoltre, è garantita dallo stesso regolamento[302] e non dalla semplice consuetudine.

Bisogna anche considerare che il meccanismo classico del Parlamento tradizionale che prevede l’esercizio della funzione legislativa nel quadro del confronto maggioranza - opposizione è assente nel Pe. La volontà dell’Assemblea emerge infatti attraverso il negoziato fino al raggiungimento di un punto di incontro o comunque di un compromesso e non, come avviene nei sistemi nazionali, attraverso lo scontro dialettico tra i gruppi politici organizzati. Nel confronto con la Commissione ed il Consiglio si applica sempre più sistematicamente il metodo della consultazione e della codecisione, per cui risulta una “democrazia del negoziato[303]”, che, in opposizione ad una democrazia maggioritaria, tende alla partecipazione più che all’alternanza e tende ad assimilare e ad associare le minoranze più che ad escluderle, proprio grazie a quel negoziato continuo, che crea maggioranze e combinazioni alquanto mobili e spesso imprevedibili, contribuendo ad evitare il fenomeno di una partitocrazia[304] europea, un fenomeno che invece ha caratterizzato diversi stati europei negli ultimi anni[305].

E’ inoltre da notare che, in un contesto politico bipolare[306], “il sistema istituzionale funziona meglio quando la disciplina di gruppo funziona peggio[307]”, come avviene negli Usa, dove, se i deputati e i senatori non avessero la possibilità di svincolarsi dagli ordini del partito, il Congresso ed il Senato sarebbero continuamente bloccati nella loro attività per la presenza di due schieramenti compatti in continuo contrasto.

Questa differenza di comportamento tra le due assemblee, quella europea e quella espressa dal sistema bipolare maggioritario, deriva dal diverso ruolo che esse svolgono nel proprio sistema istituzionale. Pertanto anche i gruppi, quali portatori di interessi politici, ne sono condizionati. Per esempio nel Parlamento Europeo essi non determinano il calendario dell’attività, poiché quest’ultimo è definito di comune accordo tra Consiglio dei ministri, Parlamento e Commissione, secondo quanto stabilisce il regolamento interno dell’Assemblea[308].

Bisogna ricordare che per anni[309] il Parlamento europeo ha svolto una mera funzione consultiva, in quanto il suo ruolo era limitato ad un parere sulle proposte di atti normativi[310] che la Commissione presentava al Consiglio dei ministri.

Secondo un’interessante osservazione dottrinale[311] è presente un’anomalia, per cui il Consiglio che rappresenta i governi nazionali, pertanto solo indirettamente i cittadini, può paralizzare l’attività dei Parlamenti nazionali, imponendo norme vincolanti nell’ordinamento giuridico nazionale[312]. In nessuna struttura statuale democratica invece si potrebbe permettere che le norme emanate dal governo prevalgano sulle leggi del Parlamento direttamente eletto dai cittadini. Anche se è ravvisabile il “deficit democratico”, bisogna, però, considerare che con la Costituzione europea[313] i poteri del Parlamento crescono fino ad arrivare ad un livello pari a quello del Consiglio dei ministri[314] e così aumenta l’incisività dei gruppi parlamentari nelle politiche comunitarie. Attualmente esiste un’unica procedura legislativa, quella di codecisione, grazie alla quale le due istituzioni hanno uguali poteri, secondo un bicameralismo perfetto.

Poiché la differenza tra il sistema statuale e quello comunitario deriva dal fatto che nel primo la potestà legislativa è preminentemente concessa al Parlamento, mentre nel secondo è ripartita tra i due organi, l’uno rappresentativo dei cittadini, l’altro dei governi[315], per stabilire un vincolo più diretto tra cittadini e Consiglio, sono state avanzate diverse proposte, tra cui quella di trasformarlo in organo permanente, formato da membri eletti nei vari stati direttamente dai cittadini. In un tale contesto sarebbe opportuna anche una sua organizzazione sulla base di gruppi politici[316] o la possibilità che ogni stato deleghi un ministro come componente permanentemente di tale organo[317].

Nel primo caso si creerebbe un diverso rapporto tra i gruppi parlamentari, in quanto verrebbe ad attuarsi lo schema tipico di Maggioranza - Opposizione, secondo il normale “gioco” democratico presente in ogni paese, con cui le formazioni partitiche e parlamentari mirano soprattutto ad acquisire il potere politico[318]. Lo scontro maggioranza-opposizione, anche se talvolta può diventare acceso, non è criticabile sul piano meramente giuridico - istituzionale, poiché, come ricordano i filosofi[319], tale dialogo è essenziale anche per la vita democratica dell’Unione, purché però non si trasformi in una lotta finalizzata al potere.

Poiché il primo obbiettivo di un ordinamento giuridico è, per dirla con Karl Popper[320], quello di evitare che vengano emanate leggi erronee e fare in modo di produrre leggi buone per i cittadini[321], il legislatore non dovrebbe essere condizionato nella sua attività dalla lotta per il potere politico. Nel Parlamento nazionale i gruppi sono aggregati in blocchi stabili[322], coinvolti nella dialettica maggioranza-opposizione e viene inficiato spesso il potere legislativo, proprio perché l’opposizione avrà vantaggio ad ottenere cattivi provvedimenti dagli avversari, per poterli sostituire. Al contrario nel Parlamento europeo, dove, essendo il potere politico nelle mani del Consiglio dei ministri, espressione dei singoli stati nazionali, i gruppi parlamentari, non essendo costretti a perseguire il gioco maggioranza-opposizione, possono essere più attenti alle problematiche socio-economiche ed alla qualità delle norme emanate, che risultano esaminate per i propri caratteri tecnici e non per scopi elettorali. Se da un lato viene inficiata in questo modo l’opposizione dialettica, dall’altro però, proprio perché non c’é il rischio di un gioco politico, ogni gruppo tende a fornire al meglio il proprio contributo e ciò vale non solo per il potere normativo, ma anche nei rapporti con la Commissione. Se quest’ultima fosse sostenuta da una precisa coalizione, il dialogo tra le forze componenti sarebbe meramente extra istituzionale, invece, come dimostra il caso Buttiglione[323], anche forze che abitualmente collaborano tra loro, i Popolari ed i Liberaldemocratici, possono dividersi su punti chiave della politica europea, bloccando addirittura la nascita di una nuova Commissione.

6.3 La funzione di indirizzo politico

Per quanto riguarda la funzione parlamentare di indirizzo politico la dottrina[324] ravvisa un duplice aspetto: l’individuazione dei fini e la scelta dei mezzi per raggiungerli. Pertanto il ruolo dei gruppi[325] non si riduce nello stabilire l’obbiettivo da raggiungere, ma essi devono precisare anche le modalità.

Tale mandato viene concesso ai gruppi con l’elezione da parte del corpo elettorale dei Parlamentari, che successivamente dovranno esprimere un governo legato all’Assemblea tramite un rapporto di fiducia. Ovviamente l’indirizzo politico non si esaurisce con la concessione della fiducia al governo, in quanto vi possono essere poi mozioni, leggi e risoluzioni parlamentari che modificano oppure fanno cessare parzialmente[326] o totalmente[327] il rapporto fiduciario. L’esecutivo infatti deve disporre sempre della maggioranza dei parlamentari per poter portare avanti il programma politico ed amministrativo approvato dal Parlamento, di contro esso si impegna a non legiferare in modo da rendere impossibile l’azione dell’esecutivo[328].

In tale contesto si manifesta la funzione dei gruppi parlamentari[329], soprattutto nel momento in cui si forma il governo.

Nel sistema comunitario, anche se l’organo esecutivo, la Commissione, non sia di diretta emanazione parlamentare, ma derivi da accordi tra i governi degli stati membri, essa deve avere comunque la fiducia del Parlamento europeo. A tal fine i Commissari, una volta nominati, devono svolgere delle audizioni presso le commissioni parlamentari, per delineare i loro obbiettivi e come si propongono di raggiungerli.

Il ruolo dei gruppi nel rapporto fiduciario tra Pe e Commissione si estrinseca primariamente nel momento precedente l’entrata in carica di quest’ultima ed addirittura la loro opposizione può impedire l’entrata in carica della nuova Commissione. Un tale evento si è di recente[330] verificato, in occasione della nascita della Commissione presieduta dal portoghese Barroso, quando il Parlamento ha contestato il conferimento dell’incarico di commissario ad alcuni candidati[331], in seguito all’opposizione di alcuni gruppi parlamentari che li ritenevano non idonei .

E’ importante notare che nella Commissione possono essere presenti esponenti legati a gruppi opposti, in quanto la nomina dei commissari compete ai governi nazionali previo accordo con il Presidente della stessa. Di conseguenza, se un governo nazionale è retto per esempio da forze politiche di orientamento socialista, nominerà un Commissario legato al Pse, al contrario un esecutivo nazionale di tipo conservatore nominerà per la stessa Commissione un esponente più gradito al Ppe, per cui, per evitare la contrarietà all’insediamento della Commissione da parte di un gruppo, si tende a nominare candidati moderati che non rappresentino l’ala estrema dei vari raggruppamenti.

Per esempio recentemente è stata contestata la candidatura a commissario europeo per la giustizia e per le libertà dell’On. Buttiglione[332], che l’Italia aveva proposto con l’accordo del candidato presidente della Commissione. La competente Commissione parlamentare dopo l’audizione lo ha ritenuto non adeguato all’incarico, poiché su temi importanti[333] legati alle sue funzioni, egli aveva manifestato una visione eccessivamente confessionale e restrittiva, in contrasto con le vedute della maggioranza dei componenti della Commissione parlamentare. E’ stato quindi nominato come commissario l’On. Frattini[334] e la Commissione Barroso[335] è entrata in carica dopo le sostituzioni richieste dai gruppi parlamentari[336].

Tale caso diventa particolarmente interessante nella disamina del comportamento degli stessi gruppi. Oltre alla ovvia contrarietà dei gruppi di sinistra[337], in quanto il candidato rappresentava la parte più confessionale del Ppe, si è verificata anche una netta opposizione dei Liberaldemocratici[338], portatori di idee di tipo più libertario, i quali, seppur tradizionalmente alleati dei popolari, in tale occasione hanno fatto pressioni perché fosse scelto un esponente più moderato.

E’ importante notare che, se gruppi fossero stati coalizzati, come avviene negli stati nazionali per sostenere i governi, sarebbe avvenuto un gioco di pesi e contrappesi interno ai soli gruppi di maggioranza, che avrebbe portato alla risoluzione del caso al di fuori delle istituzioni, senza dare all’intera Assemblea la possibilità di esprimere le proprie posizioni politiche e così le forze legate all’opposizione non avrebbero avuto la possibilità di intervenire. Il coinvolgimento di tutti i gruppi del Pe è stato possibile soprattutto perché al suo interno non esistono coalizioni fisse, che hanno lo scopo di sostenere un determinato programma politico tramite l’instaurazione di una commissione di loro espressione politica.

L’episodio ricordato, oltre a dimostrare il valore politico dei gruppi, dimostra anche la nuova funzione che il Pe ha conquistato nei rapporti con la Commissione. Per la priva volta infatti l’assemblea europea si è comportata da vero Parlamento, esprimendo al meglio la propria funzione di controllo politico sulla Commissione ed incidendo efficacemente nella determinazione dei componenti dell’esecutivo, dei fini e dei metodi che esso si pone per raggiungerli.

Per comprendere l’importanza dell’evento bisogna considerare che il presidente designato Barroso ha dovuto ritirare la sua proposta di Commissione, nella previsione di una inevitabile bocciatura da parte del Parlamento e si é impegnato a presentare al più presto un'ipotesi nuova e più convincente[339].

Il Parlamento europeo dunque ha vinto la sua battaglia, affermando le sue prerogative e dimostrando che il suo compito non consiste nella ratifica delle decisioni già prese dai governi[340].

E’ opportuno osservare[341] che l´Europa ha bisogno non solo di una Commissione forte, ma anche di un Parlamento autorevole, per cui é necessario che i governi europei capiscano che non ci può essere una Europa credibile senza un sistema di governo multi-livello, nel quale il Parlamento, che é la sede per eccellenza di rappresentanza del voto popolare, possa contribuire a definire il percorso comune.

Se il Parlamento non fosse stato preso in considerazione nel “caso Barroso”, avrebbe perso tra l’altro in autorevolezza ed in prestigio.

Il Gruppo Socialista ha avuto in questa battaglia un ruolo decisivo, grazie al fatto che, per la prima volta nella sua storia, a prescindere da qualunque partigianeria nazionale, tutti i socialisti al Parlamento europeo si sono espressi con un'unica, sola voce. Lo stesso spirito di unità, con il quale il Gruppo Socialista al Parlamento Europeo ha negato la fiducia ad una Commissione debole, é stato determinante ad indurre Barroso a prendere tempo, per lavorare alla formazione di una nuova e più credibile Commissione da presentare al Parlamento europeo.

Il ruolo centrale dei gruppi è sottolineato anche in articolo di Ignazio Vacca[342], nel quale afferma che, dopo che i gruppi dei socialisti, verdi e sinistra avevano annunciato il loro dissenso[343], anche il gruppo liberale ha deciso a netta maggioranza di schierarsi per il “no”, condannando così la Commissione ad una sicura bocciatura.

La conclusione a cui arriva l’autore è di bilanciare il potere degli stati e del Parlamento Europeo nella nascita della Commissione. I governi hanno, infatti, il potere di indicare la squadra, ma, perché questa possa governare le politiche dell’Unione, c’è bisogno di un voto parlamentare. Da oggi questa non è più una formalità.

Ciò che è avvenuto a Strasburgo perciò è di enorme rilievo, proprio perché il nuovo Parlamento afferma il suo ruolo e con esso afferma il ruolo politico dell’Europa. Viene riconosciuta una nuova forza del Parlamento, che lo pone al centro di una volontà politica soprannazionale e non lo limita alla sommatoria di tante diverse tensioni nazionali: “è una giornata storica per le istituzioni europee. Il Parlamento rafforza il suo peso politico e sancisce il suo ruolo essenziale nell'assetto istituzionale. Non abbiamo mai fatto una battaglia in chiave italiana. Abbiamo difeso le prerogative del Parlamento e quindi dei cittadini europei” [344]. Di conseguenza attraverso i loro rappresentanti eletti nel Parlamento, il ruolo dei cittadini europei diventa sempre più forte e determinante nel processo di costruzione europea[345].

Nel sistema italiano il Parlamento è sempre stato il principale artefice dell’indirizzo politico, essendo il governo direttamente legato ad esso tramite il rapporto fiduciario sancito dalla Costituzione[346]. I gruppi parlamentari sono dunque i principali soggetti che determinano la nascita e l’evoluzione dell’esecutivo attraverso un rigido confronto tra maggioranza ed opposizione: il presidente del consiglio è il leader dei gruppi che hanno la maggioranza nell’Assemblea. Nell’ambito delle crisi di governo il Presidente della Repubblica, per risolvere la situazione e per verificare se si possa arrivare ad un governo parlamentare[347], avvia un giro di consultazioni e convoca tra i primi proprio i presidenti dei gruppi parlamentari[348].

Anche nel caso della sfiducia al governo in carica i gruppi hanno un ruolo centrale nelle Assemblee ed addirittura in questa occasione si possono creare delle situazioni contraddittorie all’interno di un medesimo raggruppamento politico, fino ad arrivare alla scissione e alla ricomposizione di gruppi e formazioni politiche[349]. Il ricorso alla sfiducia è piuttosto frequente nella storia istituzionale del sistema italiano, mentre nel caso europeo, anche se vi è la possibilità del Pe di far decadere la Commissione in carica, tramite lo strumento della Censura[350], questo strumento non è mai stato utilizzato.

Nell’ambito della funzione di indirizzo politico rientra la possibilità di richiedere l’intervento dell’esecutivo[351], per i fini previsti dalle Costituzioni. Nel caso del Parlamento europeo è particolarmente importante, poiché esso si riappropria del potere di iniziativa legislativa, che secondo le dottrine costituzionalistiche è una funzione caratterizzante dei Parlamenti tradizionali. L’assemblea non può di sua iniziativa avviare il procedimento che porta alla formazione di norme vincolanti, ma può invitare la Commissione ad avviare una procedura legislativa[352].

Cap 7

Lo status dei Parlamentari

7.1 Definizione e funzione

Con lo status del parlamentare la tradizione costituzionalistica intende quella serie di privilegi, diritti e garanzie volte a consentire a pieno l’esercizio del mandato parlamentare, come, ad esempio, i diritti assembleari, le immunità parlamentari, la retribuzione e la libertà di mandato dai partiti e dai cittadini.

Soprattutto nel caso europeo[353] un problema chiave risiede nella definizione della natura della sua rappresentanza. Si è discusso a questo proposito se il parlamentare europeo sia un rappresentante nazionale ad un’assemblea internazionale che svolge un mandato nazionale[354] da esplicare in sede comunitaria oppure se abbia una vera e propria rappresentanza politica dei cittadini europei. Ovviamente lo status del rappresentante dipende anche dallo status del rappresentato, soprattutto dopo l’introduzione dell’elezione diretta dei membri del Pe. A questo proposito si deve osservare una certa distonia tra il sistema di elezione diretta[355] ed il cosiddetto deficit di democraticità, presente ancora nelle istituzioni comunitari.

A sostegno della teoria della rappresentanza nazionale si adduce in primo luogo la lettera dell’art.1 della legge elettorale italiana: “i rappresentanti dell’Italia al Parlamento europeo[356]”, dove è possibile notare una differenza, per esempio, da quella francese, che parla di “Rappresentanti francesi” e non di “rappresentanti della Francia”. Un altro elemento a favore di questa teoria è il fatto che, in violazione dei Trattati istitutivi, che prevedevano una disciplina uniforme della procedura elettorale, le norme primarie del diritto comunitario stabiliscono che la procedura elettorale è disciplinata dalle disposizioni nazionali di ciascuno stato membro, al quale tra l’altro è demandato il controllo sulla legittimità dell’elezione. Tale violazione è considerata però formale, in quanto l’atto elettorale è servito comunque per far partire le elezioni dirette ed ha stabilito una serie di norme che hanno contribuito ad un’ accettabile uniformità delle procedure. In particolare vengono stabilite delle incompatibilità tra la carica di parlamentare europeo e la nomina a cariche comunitarie e nazionali. Si tratta di norme ispirate alla logica della separazione dei poteri. Non si è invece stabilita, in tale normativa, l’incompatiblità tra membro dei parlamenti nazionali e membro del Parlamento europeo, che viene così lasciata ai singoli stati, in modo di permettere tra l’altro ai leaders carismatici di partiti nazionali di partecipare al Pe, senza dover rinunciare alla vita politica nazionale[357]. Fortunatamente la legge italiana recentemente ha stabilito questa incompatibilità, fatto, a mio avviso, da non sottovalutare, in quanto avrà conseguenze pratiche molto positive per il processo di integrazione Europea.

Tale norma infatti risponde non tanto ad una logica di separazione di poteri o di conflitto di interessi, ma alla logica che per l’europarlamentare l’Europa deve essere al centro dei suoi interessi politici, sia in termini di valori a cui ispirarsi, sia di tempo da dedicare, sia di punto di vista a cui far riferimento, sia di problemi da affrontare. Un distacco dal Parlamento nazionale e dai gruppi interni permetterà anche di svincolarsi maggiormente dalla disciplina di partito nazionale, anche per quanto riguarda la carriera, per puntare all’acquisizione di un’esperienza e di una reputazione in campo europeo, onde condizionare anche le scelte di candidatura del suo partito per le successive elezioni e l’ottenimento dei suffragi. Sotto questo profilo il caso Buttiglione ha evidenziato come il Parlamento europeo sia stato in grado di resistere alle pressioni dei governi e dei partiti nazionali e di manifestare la sua esistenza reale. Un altro aspetto rilevante di questo caso è il fatto che ha incrementato una discussione anche attraverso i mass media dei problemi sul piano europeo, mettendo in rilievo, di fronte all’opinione pubblica, l’autonoma rilevanza europea sia dei problemi che degli attori che li gestiscono, le differenze tra Commissione, Parlamento ed i legami tra gli stessi. Tutto ciò naturalmente favorisce nei cittadini lo sviluppo di una vera e propria coscienza europea, trasformandoli così in cittadini europei. E’ vero che la Convenzione ha istituito un cittadinanza europea e questo fatto è rilevante, ma la lettera deve essere vivificata dallo spirito e questa cittadinanza ha poco significato, se non si traduce in una partecipazione effettiva alla comunità e se le elezioni del Pe continueranno ad essere, come le precedenti, un sondaggio sull’operato del governo nazionale.

Questo discorso ci porta al punto centrale della questione della rappresentanza e dello status del parlamentare europeo. Come si è visto l’istituzione di una cittadinanza europea, accanto o complementare con la cittadinanza nazionale, permette l’identificazione del Parlamentare europeo come rappresentante di cittadini e di interessi europei e quindi gli conferisce, assieme a tutte le funzione che man mano il Pe ha sviluppato, una certa rappresentanza politica.

Bisogna considerare però che nel significato giuridico e politico vi è “rappresentanza solo se vi è un comunità, cioè uno Stato, e solo quindi quando un tale stato almeno embrionalmente esista ed in esso l’organo elettivo abbia poteri parlamentari, si potrà parlare di rappresentanza politica europea, secondo il significato che il diritto costituzionale dà a quell’espressione[358]”. I trattati di Roma e Parigi a questo proposito parlano di “rappresentanti dei popoli degli stati membri riuniti nella comunità”. Per alcuni l’impiego del plurale nella formula “rappresentanti dei popoli” mostra a sufficienza che si vuole evitare di far riferimento ad una rappresentanza europea e alludere soltanto a rappresentanze nazionali distinte, seppur riunite in un’assemblea internazionale di tipo parlamentare, i cui membri debbono essere considerati esclusivamente come rappresentanti del popolo del loro Stato. Si deve però rilevare che non si fa riferimento soltanto ai diversi popoli in quanto tali, ma in quanto riuniti nella Comunità europea. Il rappresentante dei popoli nella loro qualità di esser riuniti nella comunità, non deve pertanto soltanto difendere gli interessi nazionali, ma guardare i problemi secondo una visione più ampia in senso spaziale e temporale e quindi farsi portavoce di una politica che rappresenti lo stato non nei suoi interessi particolari, ma come membro di una comunità, che quindi può rinunciare a suoi interessi e politiche particolari, in vista del bene superiore della comunità, che a lungo periodo è anche il bene del proprio popolo.

Il problema quindi, oltre all’impostazione teorica , è quello di trovare dei meccanismi e degli istituti che facciano sì che l’europarlamentare assuma una coscienza ed un’ottica sempre più europea. Il rapporto tra cittadinanza europea e cittadinanza nazionale non deve essere conflittuale e neppure complementare in senso matematico, per cui ciò che va all’uno toglie all’altro. Bisogna ricercare e trovare le sinergie per cui il gioco difficile e complesso, per la mancanza di un demos comune a tutti i cittadini, non sia a somma zero, ma porti ad un risultato superiore per cui vengano sviluppati i diritti dei cittadini sia sul piano nazionale che quello europeo.

La norma sull’incompatibilità ha un valore determinante in tal senso. Non bisogna comunque pensare all’europarlamentare come ad un super deputato[359], in quanto bisogna considerare la specificità della Comunità Europea che non ha un demos comune, ma molti demoi.

Lo status effettivo del parlamentare europeo e le sue prerogative non solo sono diversi se appartiene o no ad un gruppo parlamentare, come si è già visto, ma anche varierà secondo l’evoluzione dei gruppi e dei partiti europei..

Rientra, inoltre, a mio avviso, nello status di parlamentare il titolo che gli ordinamenti nazionali gli riconoscono. Non a caso nella legislazione italiana per sottolineare l’acquisto di potere ed autonomia del Pe è avvenuta[360] la sostituzione dell'espressione "rappresentanti dell'Italia al Parlamento europeo" con la nuova "Membri del Parlamento europeo ".

7.2 Statuto dei deputati

L’esigenza di varare uno statuto dei parlamentari nasce fin dal 1976[361], quando si ritennero fondamentali alcune questioni, che possiamo sintetizzare in tre punti: natura e durata del mandato, privilegi ed immunità ed infine il regime delle incompatibilità.

Il Parlamento europeo, sentita la Commissione, ha emanato tale statuto a seguito di alcune considerazioni. Primariamente si osserva che l'atto relativo all'elezione dei rappresentanti nell'assemblea, a suffragio universale diretto per i deputati al Parlamento, non contiene disposizioni, né in materia di procedura elettorale uniforme, né in materia di statuto dei deputati.Si deve sottolineare, inoltre, che a venti anni dalla prima elezione diretta del Parlamento europeo manca tuttora uno statuto unitario. Attualmente per i deputati valgono le stesse disposizioni in materia di indennità, indennità transitoria, pensione, regime di assistenza ai sopravvissuti e altre condizioni per l'esercizio delle funzioni, che sono riservati ai deputati nazionali[362], le cui modalità però variano molto tra i singoli Stati membri.Tale regime, che è stato messo a punto per i delegati dei parlamenti nazionali della precedente Assemblea parlamentare[363], deve essere modificato, perché porta a un trattamento differenziato dei deputati.

Anche per questo il Parlamento europeo, fin dalla prima elezione diretta, si è impegnato per l’elaborazione di uno statuto unitario. Molti tentativi però sono falliti per mancanza di una base giuridica. Solamente con il trattato di Amsterdam, modificato dal trattato di Nizza, all'articolo 190, paragrafo 5, TCE è stato prefigurata la base giuridica per uno statuto. Esso rientra pertanto nel campo di applicazione del TCE ed è soggetto quindi al divieto di discriminazione di cui all'articolo 12 TCE.

Relativamente alle norme di carattere economico il deputato dovrebbe ricevere un'indennità, perché rinuncia ad un'attività professionale privata e per un certo tempo si pone al servizio dell'Unione europea, del proprio paese e della democrazia in Europa[364]. E’ stato stabilito invece che il deputato ha diritto all’intero stipendio[365], poiché i partiti esigono spesso che una parte di tale guadagno venga a loro devoluta. Questa forma di finanziamento dei movimenti politici è stata però definita illegale dalla giurisprudenza comunitaria. Nel caso in cui il mandato non venga rinnovato é stata garantita un’indennità transitoria per il periodo scoperto tra la fine dell’incarico e l'avvio di una nuova attività professionale.

Il 4 giugno 2004 il Parlamento europeo ha approvato con 323 voti favorevoli, 167 contrari e 36 astensioni la risoluzione legislativa sullo statuto dei deputati europei. Tale voto conclude la procedura per quanto concerne il Parlamento,: spetta ora al Consiglio approvare o respingere la proposta di statuto contenuta nella relazione e votata il 3 giugno dal Pe con 294 voti favorevoli, 171 contrari e 59 astensioni.

Nel redigere lo statuto i membri della commissione, come emerge da un autorevole intervento[366] in aula, sono stati ben consapevoli di due cose importanti: “da un lato, della …volontà di accompagnare il processo costituente che dovrà dar forma a un Parlamento, ai suoi diritti, ai suoi doveri e alle sue prerogative; dall'altro, del fatto che le disposizioni del Trattato sono vecchie ed obsolete, come ha spiegato bene l'onorevole Rothley, in quanto approvate negli anni '60, anni in cui il Parlamento era solo un'Assemblea consultiva”. Si tratta finalmente dello statuto di un vero Parlamento, che non riguarda soltanto la situazione economica e retributiva, che era abbastanza marginale, anche se su di essa si era arenato il dibattito in commissione, ma soprattutto affronta il problema strutturale e giuridico, relativo alla funzione, al ruolo, alle caratteristiche o al mandato che il Parlamento deve avere.

L’idea di stabilire uguali condizioni di retribuzione e di attività per tutti i Deputati certo non è nuova, in quanto tale la possibilità venne supportata nel 1986 dall'onorevole Georges Donnès[367]. Già quindici anni fa in una sua relazione sottolineava che il Parlamento europeo era un'istituzione chiamata a svolgere un ruolo essenziale in ordine alla funzione della Comunità e alla procedura di formazione di atti comunitari, per cui non ci si poteva opporre alle modifiche necessarie per le istanze comunitarie. Per quanto riguardava poi la possibilità di un'effettiva equiparazione fra tutti i membri del Parlamento in ordine all'immunità, l'autore della relazione si interrogava se non fosse stato possibile individuare una posizione di effettiva autonomia e reale immunità del parlamentare europeo come tale.

Dalla relazione che ho appena citato si evince che una simile equiparazione non è necessaria solo per evitare gli effetti psicologici negativi che deriverebbero dall'esistenza di deputati di prima e di seconda classe, ma anche per realizzare l'indipendenza delle istituzioni parlamentari nei confronti degli altri poteri, partendo proprio dalla tutela dei singoli membri.

Si imponeva perciò uno statuto per una rapida soluzione di temi molto controversi sia di carattere tecnico che funzionalistico, che andavano dal il trattamento economico[368] all’immunità parlamentare ed ai diritti “assembleari[369]” del singolo deputato.

Relativamente allo stipendio dei deputati, l’Assemblea, aderendo alla raccomandazione del relatore, ha stabilito che l’indennità dovrebbe essere pari al 50% dello stipendio di base di un giudice della Corte di giustizia delle Comunità europee[370]. Tale indennità deve garantire la loro indipendenza da gruppi di pressione e metterli al riparo da una possibile partitocrazia. Il rimborso delle spese costituisce un altro eterno pomo della discordia. Il progetto di statuto afferma che a livello di principio i parlamentari hanno diritto al rimborso delle spese sostenute nell’esercizio del loro mandato e che il Parlamento dovrebbe definire i casi in cui tale rimborso possa essere forfettario, tenendo conto del fatto che i costi amministrativi derivanti dall’obbligo di presentare giustificativi per ogni voce di spesa sono troppo elevati.

Di maggior rilievo invece risulta il tema delle immunità parlamentari. Il progetto di statuto istituisce, infatti, un sistema che garantisce ai deputati di poter assolvere ai loro compiti senza timori di persecuzioni. Per quanto riguarda la tutela della libertà d’opinione e di voto, esso afferma che un deputato non può in alcun momento essere oggetto di azioni giudiziarie, né essere incriminato in altro modo a titolo extragiudiziario a causa di un voto o di una dichiarazione espressa nell’esercizio del proprio mandato. Successivamente si precisa che limitazioni della libertà personale di un deputato non sono ammesse, a meno che non vi sia l’accordo del Pe, salvo in caso di arresto per delitto flagrante[371]. Gli stessi documenti di un deputato, poi, non possono essere confiscati e la corrispondenza e le comunicazioni telefoniche non possono essere sorvegliate senza l’accordo del Parlamento, per garantirgli l’immunità contro qualsiasi persecuzione per ragioni politiche.

Riguardo alle lingue, il progetto di statuto afferma che i documenti del Parlamento sono tradotti in tutte le lingue ufficiali e che per gli interventi orali si effettua l'interpretazione simultanea (ma non diretta) in tutte le altre lingue ufficiali.

Lo statuto dovrebbe entrare in vigore dopo l'approvazione del Consiglio e in concomitanza con il nuovo Trattato costituzionale[372]. Il progetto prevede per i nuovi Stati membri un periodo transitorio, che inizia alla data di entrata in vigore del Trattato di adesione e si conclude entro la fine della seconda legislatura successiva a tale data. In quella fase i nuovi Paesi dell'Ue potranno stabilire una regolamentazione diversa in materia di stipendio, indennità transitoria e pensioni per i loro deputati europei, che saranno «quanto meno equiparati ai deputati dei rispettivi parlamenti nazionali».

Sul piano procedurale, anche se il Parlamento presenta una proposta iniziale e arriva a una decisione, è il Consiglio a dover dare l’approvazione finale, ma per questo non vi sono scadenze. Permangono però dei punti di disaccordo tra Parlamento e Consiglio e questi riguardano l'imposizione fiscale e la questione del diritto primario.

Per quanto riguarda la controversia su quest’ultimo, si tratta di valutare se sia giuridicamente accettabile emendare, con disposizioni di diritto secondario, come lo statuto dei deputati, disposizioni di diritto primario, come le immunità parlamentari, indicate nel Protocollo del 1965 sui privilegi e le immunità. Conformemente al parere espresso dal suo servizio giuridico, il Parlamento ritiene che ciò sia possibile, purché i due gruppi di disposizioni non siano in vigore nello stesso tempo. Il testo approvato chiarisce quindi che le disposizioni dello statuto, eventualmente incompatibili con quelle di diritto primario, potrebbero entrare in vigore al momento in cui una Conferenza intergovernativa delibera l’abrogazione degli articoli alla base di tale incompatibilità e tale decisione viene poi ratificata dagli Stati membri.

Considerando, invece, quelle prerogative che precedente ho fatto rientrare nell’espressione “diritti assembleari”, possiamo indicare alcuni capisaldi[373]. Lo statuto riconosce il diritto di iniziativa legislativa[374] ad ogni singolo deputato Tale disposizione[375] è molto importante, poiché parifica il deputato al Pe con quelli di un Parlamento nazionale.

Con questo atto normativo[376] ai deputati viene riconosciuto il diritto di prendere visione di tutti i documenti in possesso del Parlamento, tranne, ovviamente, i documenti ed i conteggi personali. Spetta al Parlamento emanare disposizioni per concretizzare tale diritto, in modo da lasciare ad esso la piena autonomia in materia ed utilizzare uno strumento più flessibile.

Vengono infine riconosciuti il diritto del deputato ad essere assistito da collaboratori personali di sua fiducia[377] liberamente scelti e quello di poter utilizzare gli uffici del Pe[378], per avere degli spazi in cui poter lavorare in tutta tranquillità.

7.3 Immunità ed insindacabilità

Il termine immunità parlamentare descrive le immunità penali riconosciute ai membri di assemblee legislative al fine di garantire il normale svolgimento della funzione parlamentare e l’indipendenza delle stesse assemblee[379].

E’ posta dai redattori dello statuto notevole attenzione all'inviolabilità dei deputati[380]. Detta immunità è un privilegio del Parlamento europeo e assicura per la durata delle funzioni l'esenzione del deputato da procedimenti penali o da altri ostacoli alla sua libertà personale. Eventuali limitazioni della libertà di un deputato devono essere in ogni caso subordinate all'approvazione del Parlamento europeo[381]. In caso di fumus persecutionis, su richiesta del Parlamento europeo, eventuali indagini o procedimenti penali devono essere sospesi.

In caso di revoca dell'immunità l'esercizio delle funzioni risulta limitato se non del tutto impossibile. L'immunità dei deputati rappresenta dunque una modalità dell'esercizio delle funzioni e quindi forma oggetto di una regolamentazione tramite lo statuto.

Relativamente al rapporto che intercorre tra eletto e partiti nazionali ed europei viene garantita la libertà e l'indipendenza dei deputati[382] Eventuali dichiarazioni con cui i deputati assumono l'impegno di cessare il mandato a un determinato momento oppure dichiarazioni in bianco per le dimissioni dal mandato, che un partito possa utilizzare a sua discrezione, sono incompatibili con la libertà e l'indipendenza del deputato e pertanto non possono avere alcun valore giuridico vincolante. La tutela della libertà di voto e di parola rappresenta un interesse pubblico elementare, per questo, come si è già visto, si esclude ogni procedimento penale o di altro tipo a carico di un deputato per le opinioni espresse nell'esercizio del proprio mandato. L'immunità[383], assicurando il funzionamento del Parlamento europeo e tutelando i deputati da azioni repressive, è strettamente legata alla questione della parità, della divisione dei poteri e della legalità.

Dall’esame del testo emerge che nelle sue diverse decisioni sull'immunità, il Parlamento europeo ha sempre dimostrato moderazione e senso della realtà.

Sono presenti inoltre alcune garanzie per i deputati. Per esempio il diritto di astenersi dal rendere testimonianza[384], che finora non è stato disciplinato dal diritto primario, la tutela della libertà d'informazione del deputato e il rapporto di fiducia tra questo e la persona che gli fornisce informazioni. In questo caso si tratta però di un diritto soggettivo, valido per tutti i procedimenti che prevedano un obbligo di testimonianza, e non dipende dalle prerogative del Parlamento europeo.

7.4 Mobilità Parlamentare & libero mandato

Tra i diritti del singolo Parlamentare e l’organizzazione in gruppi politici esiste un punto di contatto fondamentale nella libertà riconosciuta al singolo di iscriversi ad un gruppo ed eventualmente di modificare la propria scelta nel corso della legislatura. Tale possibilità prende il nome di “mobilità parlamentare[385]” e discende dal divieto di imporre ad un Parlamentare un mandato imperativo[386]. Tramite questo istituto si tutela “l’indifferenza” dei singoli parlamentari ad ogni pressione del gruppo politico di appartenenza. La libertà parlamentare è stata più volte sancita e tutelata dalla Corte costituzionale, la quale, dovendola bilanciare con l’utilità della forte disciplina di gruppo, ha fatto prevalere la prima, in base al divieto di mandato imperativo[387]. Il problema principale, legato al rapporto gruppo-singolo Parlamentare, è costituito perciò dalla mobilità parlamentare o meglio dal suo eccesso[388].

A livello europeo, la “decisone del Parlamento Europeo sull’approvazione dello statuto dei deputati al Parlamento Europeo[389]” pone l’accento sul concetto di libertà del singolo eletto rispetto al partito. E’ importante notare che tale fonte del diritto è espressione della volontà del solo Parlamento, poiché il tema rientra nell’esclusiva funzionalità[390] dell’assemblea. Il testo sancisce la libertà e l’indipendenza dei deputati[391] innanzitutto rispetto ai gruppi politici[392] o alle lobby di pressione. Vieta infatti qualunque accordo volto a terminare anticipatamente il mandato[393]e stabilisce inoltre che i parlamentari non devono essere vincolati a “istruzioni né ricevere mandato imperativo[394]”. Viene garantita pertanto l’appartenenza dell’incarico al singolo eletto, in quanto è sancito che il voto è “individuale e personale[395]”. La funzione di rappresentanza, privilegiandosi il rapporto diretto elettori-eletto, è attribuita al deputato e non alla lista che non può scegliere a proprio piacere chi delegare. Il parlamentare oltre essere indipendente dai movimenti politici risulta anche libero dalle pressioni vincolanti dei cittadini, poiché eventuali accordi sulle modalità di esercizio del mandato sono nulli[396].

Per analizzare nello specifico l’evoluzione del concetto di “libertà parlamentare[397]” possiamo considerare quale esempio significativo il Parlamento italiano. Precedentemente erano quasi esclusivamente le fazioni dissenzienti, scissioniste che costituivano nuovi partiti con un certo seguito popolare. Oggi[398], invece, nel Parlamento Italiano c’è l’aumento della mobilità del singolo parlamentare, che segue solo la logica dell’utile personale e quasi sempre, se nasce un nuovo partito, è solo un parlamentary party.

Nel Parlamento europeo invece non è ancora molto diffuso il fenomeno dell’eccesso di mobilità parlamentare[399] e quando essa si verifica è principalmente legata a questioni di carattere nazionale[400] e solo raramente per ragioni legate al sistema politico europeo[401].

Casi emblematici di tale fenomeno sono avvenuti nella legislatura 1999/2004. Nel primo caso l’On. Martelli[402], aderente al Pse, venne espulso da tale gruppo nel 2000 e dovette terminare la legislatura tra i non iscritti. Il gruppo socialista motivò tale atto con la circostanza che la posizione del deputato era incompatibile con quella del partito europeo, poiché egli a livello nazionale aderiva ad un partito alleato con forze contrarie alla tradizione socialista[403].

Il secondo caso riguardò l’adesione dell’On. Formentini[404] al gruppo dell’Elder[405]. In tale occasione il deputato, contrario alle scelte del proprio partito nazionale[406], decise di dimettersi da esso ed aderire ad un altro movimento nazionale. Quest’ultimo partito, essendo un componente del gruppo liberal democratico nel Parlamento europeo, impose al deputato di aderire anche in Europa alle proprie scelte, pertanto si verificò il cambio di gruppo.

In entrambi i casi esaminati il passaggio da un gruppo del Pe ad un altro è stato necessitato da scelte dell’eurodeputato concernenti la politica nazionale e che poi hanno inciso indirettamente sul suo rapporto con il gruppo europeo, ma non erano certo legate a visioni divergenti in politica comunitaria.

Diverso è il caso, avvenuto nella legislatura 1999/2004, del gruppo Forza Europa, in cui confluirono gli eurodeputati di Forza Italia. La delegazione aveva richiesto fin dall’inizio della legislatura l’ingresso nel gruppo Popolare, ma non l’aveva ottenuto immediatamente a causa dell’ opposizione di un membro connazionale[407]e pertanto aveva costituito il gruppo Forza Europa. Nel corso della legislatura tale soggetto aderì unitariamente al gruppo del Ppe.

Se consideriamo la mobilità parlamentare quale mero spostamento da un gruppo ad un altro di uno o più Parlamentari, anche il caso di Forza Europa è compreso nella definizione; se consideriamo, invece, questo istituto quale possibilità del singolo Parlamentare o di un gruppo di essi di manifestare la propria libertà politica nei confronti del partito di appartenenza, sicuramente il caso in esame non rientra nel concetto di mobilità parlamentare, ma potrebbe configurarsi come la normale evoluzione politica di un gruppo.

Tra le due interpretazioni sul concetto di mobilità parlamentare, personalmente ritengo più appropriata la prima, in quanto maggiormente comprensiva. Sicuramente la seconda sarebbe un’ipotesi molto particolare del fenomeno e pertanto tra le due vi sarebbe un rapporto da genus a species[408].

Il caso in esame è inoltre particolarmente interessante, poiché non si basa totalmente su scelte di politica nazionale, ma su ragionamenti di carattere europeo. Se da un lato Forza Italia infatti aveva interesse a dimostrarsi partecipe della tradizione politica popolare europea ed a collocarsi in uno dei gruppi protagonisti, dall’altro il gruppo del Ppe aveva interesse, considerata la numerosità della delegazione forzista, ad incorporarla per aumentare la propria potenza nei confronti del Pse: non a caso entrambi i presidenti del Pe in quella legislatura derivarono dall’asse Ppe/Elder.

Per porre fine a questo fenomeno o per un suo drastico ridimensionamento sono state proposte l’introduzione del divieto di cambiare gruppo o l’imposizione di una dichiarazione politica comune, come avviene in Francia[409]. Tali soluzioni che obbligano il parlamentare a rimanere contro la sua volontà nel gruppo originario, oltre che essere in contrasto con le regolamentazioni della Camera, volte a garantire visibilità a tutte le forze politiche, seppure all’interno del gruppo misto, pongono vari dubbi di costituzionalità. Verrebbero posti infatti dei vincoli e dei limiti alla libertà parlamentare, in netto contrasto con l’art . 67.

Tale articolo è da considerare in sistema con gli altri che trattano della rappresentatività politica e delineano il sistema partitico[410]. Dalla loro analisi emerge che dal legame tra elettori, partiti e rappresentanti derivano vincoli politici e sociali che devono condizionare l’attività parlamentare. Tali vincoli però non hanno un valore giuridico tale da consentire agli elettori la revoca del mandato[411] o da imporre le dimissioni a chi abbandona il gruppo o per sua volontà o per espulsione, per cui il rapporto tra Parlamentare-elettori-partito[412], dal punto di vista strettamente giuridico non è rilevante. La mobilità è quindi il prezzo più caro che il sistema paga pur di non ledere la libertà parlamentare tutelata dall’art 67 Cost[413].

In quest’ottica non sembra convincente la tesi per cui il divieto, posto dall’art 67, riguarderebbe la rappresentanza di entità diverse dalla nazione, circoscritte sotto il profilo territoriale e non si applicherebbe ai partiti che sono chiamati a concorrere alla determinazione della politica nazionale[414]. Per conseguire l’obbiettivo di rinsaldare il legame partito - eletto si finirebbe per rendere il parlamentare un mero strumento e per attribuire rilevanza e forza giuridica alla disciplina di gruppo. Ciò potrebbe rientrare nel principio democratico, secondo cui il singolo deve adeguarsi alle decisioni della maggioranza. Nei casi però in cui il parlamentare si trovi costretto ad applicare le decisioni dei vertici, si otterrebbe un consenso forzato. Ciò é conciliabile con il principio democratico in base all’art 49?

Anche se, secondo il testo costituzionale, non si richiede un ordinamento interno ai partiti, a base democratica, tuttavia, considerato il ruolo di catalizzatori di interessi che esercitano, essi non possono certamente imporsi sulla volontà del singolo eletto.

Inoltre un controllo sul parlamentare risulta lesivo della sua libertà d’iniziativa politica, in netto contrasto con le varie disposizioni normative[415]. Si consideri infatti che, sia a livello italiano che europeo, il rapporto tra gruppo ed eletto è sbilanciato a favore di quest’ultimo. L’iscrizione al gruppo, infatti, è frutto di una apposita e libera scelta del singolo eletto. Eventuali dimissioni devono essere approvate dalla camera ed eventuali rotazioni[416], o accordi secondo cui il parlamentare per sottrarsi all’indirizzo politico deve dimettersi, non hanno alcun valore giuridico. Infine la previsione del gruppo misto o della condizione di Parlamentare non iscritto sottolinea la libertà individuale ed é volta a tutelare maggiormente l’autonomia del singolo, poiché nel gruppo misto vi sono sia i parlamentari che non possono costituire un gruppo, sia quelli che non vi vogliono aderire.

Le uniche sanzioni efficaci per contrastare il fenomeno della mobilità parlamentare sono quelle politiche, visto che il parlamentare ha una grande responsabilità in questo senso nei confronti dell’elettorato e dell’opinione pubblica, oggi sempre più veicolata dai mezzi di comunicazione.

Tale fenomeno non è da inquadrare solo nell’ottica individualistica del singolo parlamentare–partito, ma nell’ottica delle minoranze interne ai partiti e dei relativi gruppi parlamentari, a cui viene conferita maggior visibilità, in quanto la maggiore libertà reclamata diviene maggiore autonomia non solo del singolo, ma dell’intero gruppo o per lo meno delle correnti minoritarie.

Mentre oggi i pochi casi di mobilità nel Pe derivano quasi sempre da una ricollocazione politica del Deputato nel proprio sistema partitico nazionale[417], risulta sensato prevedere che nel corso del tempo, considerato che l’assetto dei partiti politici europei e dei relativi gruppi è in fase di rafforzamento, il fenomeno della mobilità parlamentare si svilupperà maggiormente all’interno dell’assemblea e saranno sempre maggiori i casi di spostamenti dovuti a visioni politiche diverse sul piano europeo.

7.5 Incompatibilità

Il termine “incompatibilità” descrive la articolare situazione per cui una stessa persona non può ricoprire, nel medesimo tempo, diversi uffici o diverse cariche[418].
Conseguentemente, il soggetto che si trovi investito di più cariche o funzioni, incompatibili tra di loro, è costretto ad optare per una di esse. In caso contrario, si presume che il soggetto abbia optato per una e lo si considera decaduto dall’altra.

Il regime delle incompatibilità è delineato da fonti comunitarie e nazionali, in quanto si è ritenuto di lasciare la libertà ad ogni Stato, pur nei limiti di alcuni punti cardine fissati a livello comunitario.

Preliminarmente è prevista l’incompatibilità tra eurodepuato ed altre cariche nelle istituzioni dell’Unione Europea[419]. Sono inoltre previste delle incompatibilità con incarichi politici nazionali: ad esempio in Italia è sancita la non cumulabilità del ruolo di Membro del Pe con l'ufficio di deputato o di senatore e con la carica di componente del governo di uno Stato membro.

L’incompatibilità Parlamentare nazionale ed europea è una conquista recente[420], in seguito all’elezione diretta, poiché, essendo precedentemente il Pe una sommatoria di delegazioni parlamentari degli stati membri, i suoi componenti erano obbligatoriamente anche Parlamentari nello Stato d’appartenenza.

Risulta maggiormente interessante la motivazione della non conciliabilità tra Eurodeputato e membro del governo nazionale. Bisogna considerare che i membri di un governo nazionale sono anche partecipi delle istituzioni comunitarie, in quanto al contempo parte del Consiglio dei ministri europei. Pertanto, se fosse compatibile con il ruolo di europarlamentare, la stessa persona parteciperebbe due volte all’adozione degli atti comunitari, il che è vietato dai principi logici del bicameralismo, analogamente a quanto accade negli stati nazionali, dove non si può essere contemporaneamente membri delle due camere. A mio avviso tale disposizione accentua il ruolo del Consiglio dei ministri europei, che si delinea come una seconda camera del sistema europeo, che assume sempre di più i tratti di uno Stato federale.

Cap 8

Osservazioni conclusive

A termine del lavoro ritengo opportuno proporre alcune riflessioni riguardo ai principali temi trattati nel corso dell’elaborato, relativi al ruolo istituzionale del Pe nell’organizzazione europea, ai gruppi parlamentari ed allo status dei parlamentari.

8.1 Il ruolo del Pe nell’organizzazione europea

Nonostante l’aumento di poteri formali e sostanziali di cui il Parlamento ha potuto godere, dopo l’approvazione del Trattato di Amsterdam, sia nei confronti della Commissione[421], sia nei confronti del Consiglio, per alcuni studiosi, tra cui Manzella[422], il Parlamento, come soggetto degli equilibri costituzionali nel quadro della forma di governo dell’Unione, è entrato, se non proprio in crisi, in una sorta di "cono d’ombra". Manzella ha ricordato tra l’altro un recente accordo-quadro, nel quale si esprime una sostanziale ridefinizione dell’assetto delle relazioni tra Parlamento e Commissione, in favore dell’Assemblea rappresentativa. In esso, infatti, viene in primo luogo affrontata la questione della sfiducia individuale, delineando una procedura che sposta sul versante parlamentare la decisione, con novità sostanziali sia per il Commissario censurato, sia per il Presidente della Commissione europea. In secondo luogo, il progetto di accordo interistituzionale riforma l’esercizio delle competenze sull’iniziativa legislativa: da un lato, vincolando la Commissione a dare un seguito alle proposte legislative avanzate dal Parlamento e dall’altro, ponendo a carico della Commissione stessa l’obbligo di dare informazioni preventive al Parlamento sulle iniziative legislative che intende intraprendere. Manzella lumeggia inoltre l'incremento dei poteri del Parlamento europeo nella fase successiva al Trattato di Amsterdam, ponendo in rilievo anche il processo di riposizionamento del Parlamento rispetto al Consiglio. L’incremento dei poteri parlamentari è in gran parte dovuto alla riforma della procedura di codecisione, che, semplificata e razionalizzata, copre l’ottanta per cento delle procedure normative dell’Unione e dalla riforma delle procedure sulla normazione amministrativa della comitologia, in cui il Consiglio giocava tradizionalmente un ruolo centrale, mediante l’attribuzione di funzioni normative a comitati tecnici di nomina intergovernativa. Si è infatti finalmente giunti ad un riequilibrio, sia pure solo sul piano legislativo, tra Parlamento e Consiglio nell’esercizio di queste funzioni normative, in quanto, come stabilito dalla Costituzione europea, il Parlamento ed il Consiglio sono contitolari della funzione legislativa[423].

Tuttavia, nonostante l’implementazione dei suoi poteri sul piano legislativo, il Parlamento europeo rischia di "subire" talune prassi e convenzioni[424], mediante le quali si determinano equilibri istituzionali che sminuiscono il ruolo faticosamente conquistato in rapporto alle altre istituzioni europee. Ne è un esempio la maniera in cui è stata gestita la questione della Commissione Santer, che è stata oggetto in sede parlamentare di un’animosa discussione polemica, piuttosto che di un esame attento del rapporto istituzionale tra Commissione e Parlamento.

Oltre agli elementi prettamente politici ha diminuito l’importanza “relativa” del Pe, nell’assetto complessivo dei poteri, anche un elemento di natura istituzionale, cioé l’incremento di poteri da parte del Consiglio europeo, inteso come vera e propria struttura collegiale di indirizzo, secondo un assetto quasi presidenzialistico dei pubblici poteri dell’Unione. Il Consiglio europeo si è infatti imposto al vertice di un triangolo di government, i cui altri estremi sono rappresentati dal Consiglio dei ministri e dalla Commissione, con compiti meramente esecutivi. Il vertice di Lisbona ha ratificato questo nuovo assetto istituzionale dell’Unione, che sembra aver tagliato fuori il Parlamento da una parte notevole delle dinamiche decisionali.

Anche un secondo caso di interna corporis è un indicatore della crisi delle istituzioni parlamentari: il Tribunale di prima istanza ha accolto il ricorso di un gruppo di deputati che deduceva la mancata compatibilità tra il loro status[425] e le intrusioni negli uffici dei singoli deputati dell’OLAF, l’Organo di controllo contro le frodi comunitarie. Anche in questo caso, il Tribunale europeo si è pronunciato con una "sospensiva", che ha, di fatto, sancito il mantenimento dell'attuale regime immunitario.

In questo panorama, alquanto negativo per l’istituzione parlamentare, si può comunque vedere come punto positivo il fatto che l’Assemblea di Strasburgo è riuscita a far accogliere una sua importante richiesta. Si tratta della rivendicazione del Parlamento di intervenire direttamente nelle procedure di revisione costituzionale dei trattati. Ciò è avvenuto quando, con il Vertice di Colonia, si è deciso di istituire la Convenzione per la redazione della Carta dei diritti fondamentali, che comprende 30 rappresentanti dei parlamenti nazionali, 16 rappresentanti del Parlamento europeo, 15 rappresentati dei governi e un rappresentante della Commissione. Grazie all’inserimento della Carta dei diritti nella Costituzione europea, il Parlamento europeo ha quindi per la prima volta partecipato ad un processo di revisione costituzionale.

La questione tra l’allargamento dei poteri del Parlamento da un lato ed il ruolo del Consiglio dall’altro ripropone in una dimensione più ampia rispetto al passato il problema del dosaggio tra componenti rappresentative e componenti plebiscitarie nell’assetto dell’Ue. Si tratta di un problema che risulta più delicato nella prospettiva dell’allargamento dell’Unione, considerando l’ingresso di ordinamenti[426], i quali, anche se si sono dati una forma di governo nell’ambito del sistema democratico-liberale, non si sono ancora dotati di una forma di governo parlamentare. E ciò può sicuramente spostare il perno dell’assetto costituzionale comunitario, sbilanciandolo verso il polo plebiscitario.

In tale prospettiva Ridola sottolinea la centralità del tema della legge elettorale del Parlamento europeo e quello del mantenimento del principio proporzionale, affinché lo stesso Parlamento possa essere il luogo di decisione in un assetto in cui sono presenti forti diversità. Pertanto, il principio proporzionale può considerarsi l’unico modello elettorale compatibile con l’elevato livello di articolazione del quadro politico europeo, tanto più che esso è stato sempre più avvertito come necessario contrappeso rispetto all’azione del Consiglio dei Ministri.

Per altri osservatori[427] si riscontra un annebbiamento del ruolo del Parlamento, che rischia di rendere debole e incerto il suo stesso compito di garante dell’Unione e della sua unità. Le ragioni di questo indebolimento di un Parlamento, che peraltro non è mai riuscito a ricoprire un ruolo centrale nella costruzione e nel concreto operare della Comunità, sono molteplici. Azzariti individua nel fatto che sempre più sfilacciati e sottili appaiono i legami che dovrebbero collegare il Parlamento europeo con i soggetti, che si presume esso rappresenti, la causa, forse più profonda, che motiva la "crisi" del Parlamento europeo, proprio per la perdita degli specifici presupposti di legittimazione su cui si regge l’istituzione parlamentare in Europa.

Il legame del Parlamento con i cittadini dell’Unione, che non è stato mai particolarmente stretto, quanto più si sviluppa il processo di integrazione, tanto più appare inadeguato, evidenziando la carenza di rappresentatività dell’organo della rappresentanza. D’altronde la carenza di rappresentatività non potrà essere colmata finché non si riuscirà a costruire quello "spazio pubblico europeo", tante volte evocato, ma non ancora realizzato.

Secondo Chiti –Batelli[428] la differenza che c’è tra un Parlamento nazionale ed il Parlamento Europeo é politicamente più importante della stessa assenza di poteri. Essa consiste nel fatto che un Parlamento nazionale è inserito in una compagine statale dove possa formarsi una maggioranza ed una minoranza. E’ appunto sulla base dello scontro dialettico di maggioranza e di minoranza, essenziali per le sorti del governo, che il popolo si interessa alle elezioni, sentite come elezioni di un governo. Un Parlamento è tale perché : “esso è formalmente quello che approva le leggi ( e le tasse) …, solo tramite tale organo l’elettorato decide, partecipando alle elezioni politiche,…sì che esso rimane pur sempre lo strumento veicolante…il dibattito politico[429]”.

Nel Pe, invece, manca la dialettica tra maggioranza e minoranza[430], in quanto tutto il Parlamento si sente opposizione nei confronti degli Esecutivi ed in particolare del Consiglio. Il fatto che la dialettica governo-parlamento che, a livello nazionale, si traduce nella dialettica maggioranza –opposizione, si sia trasformata in un confronto tra organo “comunitario” da un lato, il Parlamento, ed organo intergovernativo dall’altro, il Consiglio, ha secondo Chiti- Batelli[431] “interamente snaturato la funzione parlamentare”, favorendo all’interno dell’assemblea, “il formarsi di posizioni sfumate e di compromesso, anziché di maggioranza e di minoranza; ha fatto sì che l’organo parlamentare abbia, anche sotto questo profilo, caratteristiche assai diverse da quelle di un parlamento nazionale, rendendo più grave ed insanabile…la sua mancanza di poteri”.

Negli stati membri inoltre la democrazia deriva anche dal fatto che il ramo esecutivo, cioè il governo, è soggetto al controllo politico del Parlamento, il quale assolve “una funzione di tribuna, di forum pubblico, sede dell’informazione, della comunicazione, della legittimazione ecc. della vita politica”[432]. Il Parlamento europeo invece è più debole rispetto a quelli nazionali, sia per le carenze formali, sia per la distanza dai cittadini.

Un rilievo critico deriva infatti dalla constatazione che l’assenza di un sistema europeo di partiti, la lontananza dalla sfera di interessi del cittadino e la crescente passività, per cui l’elettorato si orienta verso un partito, non spinto dai programmi europei, ma dal simbolo del partito nazionale preferito, svuota le stesse elezioni europee di significato politico. Anzi quest’ultime sono vissute come un momento di verifica del governo in carica, a metà del suo mandato. Tra l’altro può capitare di essere governati a livello comunitario da politiche contrarie rispetto a quelle espresse dai cittadini a livello di politica interna, per cui uno stato membro, con un governo di centro-destra, può trovarsi a subire, a livello comunitario, gli effetti di una prospettiva politica di centro-sinistra o viceversa.

Inoltre “dato che le normative che scaturiscono dal processo normativo comunitario divengono legge suprema negli stati membri, anche il controllo di costituzionalità sulle fonti normative di primo grado, in quei paesi che hanno questa forma di controllo ( ad es. Italia, Germania, Irlanda), ne risulta compromesso[433]”. La Corte di giustizia europea infatti svolge un controllo che sottintende una mentalità giurisdizionale diversa da quella degli stati nazionali.

La dottrina[434] ritiene che con la Costituzione europea vi sia un importante evoluzione del sistema. Infatti è stata estesa a quasi tutte le materie la procedura di codecisione che coinvolge il Parlamento Europeo ed il Consiglio dei ministri, come se fossero le due camere di un’unica assemblea parlamentare. Con tale norma è stato inoltre stabilito un organico sistema delle fonti, valido per tutti i settori dell’Unione[435], ove il Regolamento[436] e la Direttiva[437] divengono norme di rango primario direttamente vincolanti per i pubblici poteri ed il primo anche per i cittadini dei singoli stati.

Un’interessante soluzione per rafforzare il ruolo dei cittadini e la trasformazione in stato federale dell’Unione deriva dalla cosiddetta “Proposta Amato[438]”. Punto cardine di tale ipotesi consiste nel prevedere che il Consiglio dei ministri abbia una composizione fissa[439]. Pertanto ogni governo nazionale dovrebbe delegare un membro a far parte dell’istituzione comunitaria in modo permanente, per legiferare in collaborazione con il Parlamento europeo. L’Unione verrebbe così governata dai rappresentanti dei cittadini e da quelli degli stati confederati e si costituirebbe una sorta di bicameralismo tipico degli stati federali, in cui una camera rappresenta il popolo e l’altra gli Stati.

8.2 Osservazioni relative ai gruppi parlamentari ed ai partiti

Dall’esame della disciplina dei gruppi emergono alcune riflessioni contrastanti sul problema dei parlamentari non iscritti. Se da un lato infatti si promuove la nascita dei partiti politici europei dai gruppi parlamentari, dall’altro si discrimina il deputato non iscritto, riducendo le sue possibilità di incidere sui lavori parlamentari.

La dottrina pone quale principale soluzione a tale problema lo sviluppo nell’assemblea di un gruppo misto[440]. Sebbene tale istituto, come puntualizzato dal giudice comunitario[441], non costituisca una tradizione costituzionale comune agli stati membri[442] e quindi non sia applicabile direttamente al sistema europeo, tuttavia, secondo alcune teorie costituzionalistiche e comparatistiche, il ruolo del gruppo misto emerge dall’esigenza di consentire “ai deputati non legati ai gruppi o alle formazioni politiche che non raggiungono il numero minimo prescritto, di partecipare ai lavori delle Camere a parità con gli altri membri”[443].

Si tratta così di un espediente tecnico che presuppone l’assenza di un fine politico esterno, ma l’esistenza di un fine politico interno, che consente ai parlamentari, che per varie ragioni non facciano parte di un gruppo politico, non solo di non vedere limitato il proprio mandato nell’esercizio dei poteri individualmente riconosciuti, ma anche di incidere[444] su quell’aspetto essenziale della vita dei Parlamenti moderni che è la programmazione dell’attività parlamentare. Si risolverebbero in tal modo due tipi di esigenze contrapposte: quelle sottese al modello del Parlamento di gruppi volto ad incrementare l’efficienza e la produttività dell’organo e quelle di partecipazione del singolo parlamentare non rappresentato dai gruppi e di capacità di questo di influire sulla programmazione dell’attività[445].

Una tale soluzione è stata sostenuta dai deputati della lista Bonino, che il 23 luglio 1999 hanno presentato alla Commissione Costituzionale del Pe una proposta di modifica al regolamento in tal senso. Secondo tale proposta, “i deputati che non aderiscono ad alcun gruppo politico formano d'ufficio un unico gruppo denominato Gruppo Misto. Le disposizioni regolamentari concernenti i gruppi politici si applicano per analogia al Gruppo Misto[446]”. Con questa proposta di modifica si vuole risolvere la questione, mai risolta nella storia del Parlamento Europeo, dello statuto dei deputati non iscritti ad un gruppo politico, sanando così la palese discriminazione fra parlamentari, messi nelle condizioni di svolgere attività politica, e quelli che di fatto sono esclusi dal lavoro parlamentare e da un certo numero di servizi di ordine amministrativo.

Tale condizione di disparità, oltre che contrastare con il principio della parità tra i componenti dello stesso Parlamento, a mio avviso risulta addirittura incostituzionale. La Costituzione europea, infatti, riconosce tra i valori dell’Unione la “non discriminazione[447]”. Essa è prevista per tutelare i cittadini, ma a maggior ragione ritengo sia applicabile per analogia ai loro rappresentanti, cioè ai Parlamentari europei.

In una prospettiva comparatistica, la soluzione del gruppo misto sembra raggiungere tale equilibrio ad un livello più soddisfacente[448] di quello che è dato riscontrare in altri ordinamenti in cui non è presente tale istituto.

D’altra parte bisogna considerare che il problema sul piano europeo è diverso da quello degli stati nazionali, in cui i partiti sono ormai da tempo consolidati. In questo momento storico per l’Europa invece è prevalente la necessità di creare dei raggruppamenti che canalizzino valori, idee ed interessi comuni dei cittadini e per questo potrebbe risultare utile il riconoscimento del Gruppo misto.

Questa soluzione potrebbe comportare qualche problema, nel senso che, per esempio, il gruppo misto potrebbe diventare una nuova etichetta, sotto cui possano riprodursi fenomeni di trasformismo, come è capitato in Italia. Per evitare un tale inconveniente è necessario perciò rinsaldare il legame tra partito e gruppi. Bisogna però considerare che un tale sistema può funzionare se i partiti svolgono la funzione di catalizzatore degli interessi degli elettori, ruolo che il costituente ha loro affidato e non siano delle semplici “macchine elettorali”. Pur esistendo il pericolo che un’eccessiva dipendenza dei gruppi dai partiti rischierebbe di sacrificare le libertà del parlamentare a vantaggio del movimento politico, ritornando così al sistema partitocratico[449], tale soluzione avrebbe comunque l’indubbio pregio di creare tra forze politiche e gruppi parlamentari un’unione, all’interno della quale possa esserci un democratico confronto tra le diverse parti, pur nella garanzia della libertà di pensiero[450] e nella tutela delle prerogative del singolo parlamentare, così come sono riconosciute dall’art. 67 della Costituzione.

La mobilità parlamentare inoltre troverebbe un ostacolo invalicabile nell’impossibilità di costruire nuovi gruppi, i quali, pur avendo i requisiti necessari in termini numerici, non si riferirebbero a quelle formazioni politiche con cui si sono presentate agli elettori. Una “simile soluzione…non sembra contrasti con l’art 67”, ma “ne circoscrive l’ambito di esplicazione”[451]. Ciò è anche confermato dall’esperienza spagnola: nei regolamenti delle camere la disciplina dei gruppi è fortemente incentrata sullo stretto legame tra partito politico e gruppo parlamentare, senza che ciò sia ritenuto lesivo dell’art 67.2 della Costituzione, secondo cui “i membri delle cortes non saranno vincolati da nessun mandato imperativo”.

A livello europeo, considerando che la nascita dei partiti politici europei deriva dalla maggior organizzazione dei gruppi interni al Parlamento europeo, come indipendenti da quelli nazionali[452], sarebbe auspicabile un rapporto diretto tra gruppo europeo e singolo eurodeputato. Oggi tale rapporto è fortemente mediato dai movimenti politici nazionali, così che il partito europeo è la risultante di una somma di partiti nazionali tra loro simili, che mantengono importanti e forse eccessivi poteri nei confronti del gruppo. Basti pensare che per iscriversi ad un gruppo parlamentare europeo è necessario il consenso dei partiti connazionali del richiedente, già aderenti allo stesso gruppo; pertanto si subordinano gli interessi e la politica del gruppo europeo a favore di quelli dei partiti nazionali, come avvenne nel caso Lista Bonino-Eldr[453].

A livello organizzativo ritengo che sarebbe opportuno utilizzare, anche nel Parlamento europeo, il gruppo misto come espediente tecnico per garantire la funzionalità dei lavori e l’uguaglianza di diritti e di possibilità, nell’esercizio del mandato, tra i diversi deputati. Si porrebbe fine così al paradosso per cui i diritti dei non iscritti vengono riconosciuti, a livello giudiziario, per stabilire la competenza del Tribunale a tutelarli, ma non si attua una riforma volta a risolvere tali disuguaglianze e disparità di trattamento. Certamente in tale gruppo cadrebbe l’obbligo di affinità politica[454] e ciò potrebbe comportare un rallentamento nella costituzione dei Partiti europei. Per evitare o ridurre tale inconveniente sarebbe sensato allora strutturare il gruppo in diverse componenti politiche con diritti autonomi. Interessante inoltre sarebbe la possibilità di un raccordo parziale tra gruppo e singolo deputato o insieme di deputati, in quanto permetterebbe di costituire un nucleo omogeneo nel gruppo stesso. Tale nucleo sarebbe collegato con componenti che avrebbero la possibilità di potersi sottrarre alla disciplina unitaria del gruppo di appartenenza sui punti in cui non la condividono, pur senza staccarsi da esso. Questo istituto, combinato con la possibilità di costituire componenti mono-nazionali, seppur legate ad un gruppo europeo, permetterebbe una progressiva integrazione delle forze politiche nazionali nei movimenti europei, evitando di diminuire la concreta affinità politica tra i componenti del gruppo e permettendo alle diverse anime di avere rilevanza istituzionale. Nel Pe esiste un istituto che permette un raccordo progressivo, in quanto è consentito alle delegazioni nazionali di entrare nel gruppo senza l’adesione al partito. Tale previsione è servita al partito per amalgamare a sé una componente nazionale che presenta affinità rispetto alle principali idee del movimento europeo, ma anche forti peculiarità. Tale istituto venne utilizzato da parte del Ppe per Forza Italia che, solo dopo alcuni anni di presenza nel gruppo popolare, aderì anche al partito e da parte del gruppo Alder per i Radicali, a cui fu concesso nel giugno del 2004 di aderire al gruppo, ma solo nel novembre 2004 di aderire al partito.

Relativamente al rapporto con l’esecutivo, nel caso specifico con la Commissione, sono stati prospettati vari sistemi per dare rappresentanza alle coalizioni. Il più interessante è la costituzione di tre gruppi misti: uno in appoggio al governo, il secondo contrario ed il terzo composto da chi non aderisce ad alcuno dei due schieramenti[455].

Sul ruolo dei partiti politici la dottrina pone diverse tesi ed in merito si è sviluppato un interessante dibattito nel convegno “Parlamento europeo, legge elettorale, partiti politici” del 26 maggio 2000, svoltosi all’Università Luiss di Roma. Secondo Ridola il destino del principio parlamentare è strettamente connesso al ruolo dei partiti politici europei. In esso infatti va ravvisato il contrappeso più forte rispetto al possibile rafforzamento degli elementi plebiscitari e la difesa più incisiva delle componenti rappresentative degli assetti istituzionali comunitari. Manzella, di contro, osserva che una volta corretta ed individuata la funzione dei partiti politici, bisognerà verificare sul piano della politica reale lo loro effettiva portata, senza però dimenticare che tra i partiti europei e quelli nazionali sussiste pur sempre un rapporto di comunicazione bilaterale. Secondo De Cesare la bipolarizzazione[456] del sistema partitico avrà un ruolo positivo per il Parlamento europeo, permettendo essa un maggiore sviluppo democratico nella lotta politica. Per Manzella invece la bipolarizzazione è stata realizzata in modo discutibile, in quanto non solo è stata forzata, ma anche molto anticipata. A suo avviso, l’unica e vera bipolarizzazione esistente in Europa è quella fra i sostenitori della integrazione e coloro che ad essa sono contrari.

Nella realtà dei fatti, sul piano politico, la creazione di un gruppo misto[457], anche se auspicabile, oggi appare prematura, poiché si preferisce privilegiare l’accorpamento a livello europeo di movimenti nazionali con visioni politiche simili, sacrificando le posizioni individualistiche[458]. Diverso è il discorso sul piano amministrativo: tutti i parlamentari hanno diritto di riunirsi per avere a disposizione, in modo proporzionale ai loro voti, le risorse[459] da condividere per operare concretamente. Da un esame comparato dei sistemi europei risulta l’esistenza, in quasi tutti i paesi, della possibilità per i parlamentari non iscritti di legarsi tra di loro o a gruppi esistenti ai fini dell’attribuzione di risorse amministrative[460]. De iure condendo quindi appare opportuna l’introduzione di un istituto che soddisfi questa esigenza di democrazia. Si potrebbe, anzi, sostenere anche de iure condito che, se non esiste una consuetudine europea relativa alla presenza di un gruppo misto sul piano politico, non può essere negata, la presenza di accordi amministravi per tutelare i diritti assembleari ed economici di coloro che non sono legati ad un gruppo parlamentare. Pertanto ritengo che il giudice comunitario, sebbene tale consuetudine non fosse stata fatta valere in giudizio dai ricorrenti, avrebbe dovuto riconoscerla d’ufficio[461], quale equo compromesso tra la tutela dell’affinità politica ed i diritti spettanti ai parlamentari in quanto membri dell’assemblea al pari di colleghi iscritti ai gruppi.

8.3 Osservazioni conclusive sullo status dei parlamentari

Ritengo opportuno soffermare l’attenzione sul concetto di status dei Parlamentari e sul valore che tale norma ha nello sviluppo dell’Ue.

Riguardo al primo tema, secondo la dottrina[462], esiste un legame tra durata delle camere e titolarità dello status di parlamentare in capo ai componenti di queste. Questa osservazione si collega ad alcune riflessioni che portano a sostenere che il complesso delle prerogative parlamentari[463] è posto a diretta tutela della funzione parlamentare e non dei singoli Parlamentari, che dunque, beneficerebbero di tali garanzie solo indirettamente.

Risulta, quindi, impreciso parlare di diritti e doveri dei singoli parlamentari come contenuto giuridico dello status ad essi spettanti. Al contrario si può indicare tale istituto come l’insieme dei poteri, delle competenze e delle garanzie proprie della funzione, a parte naturalmente i diritti soggettivi[464] che il parlamentare ha come tutti i cittadini, in quanto inerenti la propria persona e non la funzione.

Tale concezione è sostenuta dalle teorie di Jellinek[465], secondo cui “i cosiddetti diritti dei deputati quali membri della Camera[466] non sono pretese giuridiche individuali, ma competenze di organi statali”. Si sostiene che le norme volte a stabilire le possibilità e le modalità di partecipazione del deputato alle funzioni assembleari sono parte integrante delle norme sull’organizzazione dello stato. Ne consegue che una loro violazione comporta l’infrazione ad una norma giuridica e non la lesione di un diritto soggettivo e pertanto danneggia l’ordinamento nel suo complesso e non il singolo individuo.

Da queste osservazioni risulta che i “diritti relativi allo status di Parlamentare” non hanno valore assoluto, ma sono delle pretese che si possono far valere entro l’assemblea. Tale tesi deve essere specificata considerando le pronunce della Corte comunitaria, la quale sostiene la competenza degli organi giurisdizionali, nel caso in cui vengano lesi diritti spettanti in qualità di singolo individuo, come nei casi esaminati che riguardavano la parità di trattamento.

Volendo far sorgere in capo ai Parlamentari dei veri diritti[467], i regolamenti dovrebbero imporre obblighi a carico di determinati soggetti e, nel caso di diritti assoluti, un generale dovere di astensione a carico di tutti i soggetti dell’ordinamento[468].

Si deve distinguere tra le pretese che il Parlamentare ha come componente dell’assemblea e come rappresentante dei suoi elettori[469], in quanto le prime potrebbero essere sacrificate in nome del buon funzionamento del Parlamento, le seconde non dovrebbero essere violate. Anche in questo caso non si tratta di diritti soggettivi, ma di permettere la funzione di rappresentare le istanze sociali provenienti dai cittadini e quindi di organizzare efficaci forme di tutela interna, essendo difficile configurare rimedi esterni[470]. In uno stato democratico la possibilità di azionare tali diritti sarebbe problematica anche nei confronti dei cittadini, per esempio sarebbe paradossale che un Parlamentare possa agire in giudizio, per difendere la propria indipendenza, contro dei cittadini che abbiano cercato di influenzare la sua volontà.

In conclusione si possono considerare le norme relative allo status dei Parlamentari non come diritti del singolo, ma come strumenti per realizzare la funzione che l’ordinamento giuridico affida ai componenti del Parlamento. Beneficiari di tali prerogative sono coloro che risultano investiti di tale mandato. Considerando nello specifico l’approvazione di tali norme nel sistema europeo, bisogna osservare che lo scopo primario era eliminare la discriminazione di trattamento tra i deputati[471]. Pertanto anche la posizione e la condizione dei componenti del Parlamento necessitava di essere chiaramente delineata ed estesa a tutti, per permettere una parità di trattamento nell’esercizio delle loro funzioni, come è stato più volte auspicato dal giudice comunitario. Per questo, nella scorsa legislatura, in considerazione del ruolo emergente del Parlamento europeo, è stata colmata una lacuna, fino ad allora lasciata volutamente nell’ordinamento, che si era determinata con l’elezione diretta del 1979.

[1] G. Scaccia, Il Parlamento nazionale. Sunt nomina consequrntia rerum?”, tratto dalla sez. dibattiti del sito dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti.

[2] A. Marongiu, Il parlamento in Italia nel medioevo e nell’età moderna, Milano, 1962, pa.69 e segg.

[3] Le più recenti sono la sent. n.106/2002 e la n. 306/2002

[4] B. Di Giacomo, L’esclusività del nomen iuris parlamento, alla luce delle sentenze della Corte Costituzionale n. 106 e 306/2002, tratto dal Forum del sito di “ Quaderni Costituzionali”.

[5] P. Barile ed altri autori, “La Costituzione italiana, i principi-la realtà” , F. Angeli, Milano, 1977, pag. 3 e segg.

[6] In Inghilterra, per esempio, le assemblee parlamentari indicarono l’insieme delle camere dei Lords e dei Comuni, in Francia alcune corti di giustizia che avevano il diritto di registrare gli editti regi.

[7] Il consenso dei governanti e l’uguaglianza politica di tutti i cittadini, quale unico fondamento dei governi, vennero per la prima volta solennemente proclamati nella “Dichiarazione dei diritti dell’uomo” (1774), ispirata alle teorie contrattualistiche, durante la rivoluzione americana. Da allora Parlamento e libertà politiche divennero un binomio inscindibile ed i Parlamenti furono i depositari della rappresentanza e garanti dei diritti naturali e politici inviolabili di ogni singolo cittadino.

[8] In Italia le prime assemblee parlamentari moderne si svilupparono a partire dal 1796, come conseguenza della Rivoluzione Francese anche nel nostro paese. Si ebbe così nell’ottobre 1976 l’Assemblea Costituente nelle città di Modena, Reggio Emilia, Bologna e Ferrara, la quale, tra l’altro, adottò il tricolore quale simbolo nazionale.

[9] E' proprio utilizzando il concetto di imperium, cui veniva attribuita un'autorità dogmatica indiscussa, che i giuristi medievali cercano di esprimere la plenitudo potestatis dei nuovi monarchi. Il fare del nuovo princeps una figura sui generis di imperator era in effetti l'unica via per giustificare la sovranità. Solo nella II metà del cinquecento Jean Bodin pose, con atteggiamento scientificamente moderno, il problema di definire e di giustificare la sovranità, spostandone i termini fuori dal contesto ideologico medioevale. A riguardo v. anche A. Cavanna, Storia del diritto moderno in Europa, Giuffré, Milano, 1982, pag. 59

[10] A. Tocqueville, La democrazia in America” in “Scritti politici”, vol .II, a cura di N.Matteucci, Utet, Torino,1981, pag. 56

[11] I fondamenti della democrazia ed altri saggi, Il Mulino, Bologna,1966, pag.19

[12] Elementi di pensiero democratico furono presenti anche in quella trattatistica medievale che, nel difendere, contro le pretese teocratiche del papato, i diritti dell’impero prima e delle monarchie nazionali poi, formulò una concezione dell’autorità statale, la cui espressione più matura si trova nel Defensor Pacis di Marsilio da Padova, che delegava ad essa, da parte del popolo, una sovranità di cui questo sarebbe stato depositario.

[13] In Capitalismo, socialismo, democrazia, Etas, Milano,1977, pag.257

[14] J. Schumpeter, Capitalismo, socialismo, democrazia, op. cit., pag. 258

[15] in Il problema della giustizia, Einaudi, Torino,1975, pag.52

[16] in Diritti presi sul serio, Il Mulino, Bologna1982,pag 324

[17] in La diseguaglianza, Il Mulino, Bologna, 1994, pag.157

[18] La sequenza dell’estensione dei diritti civili, politici e sociali all’intera popolazione di uno stato è stata tracciata da T.H. Marshall in un classico studio, Cittadinanza e classi sociali, Utet, Torino, 1950, pag. 63, in cui ha analizzato lo sviluppo della cittadinanza sostanziale.

[19] La situazione è stata diversa nell’Europa dell’est, dove le dittature comuniste hanno duramente represso i diritti civili e politici, garantendo però una serie di diritti sociali. I movimenti di opposizione che infine hanno portato al collasso questi regimi, hanno molto enfatizzato l’idea di cittadinanza come idea capace di incorporare diritti civili e politici elementari, così come hanno messo in rilievo l’idea correlata alla necessaria indipendenza dallo stato delle istituzioni della società civile.

[20] In Morale, diritto,politica, Einaudi, Torino, 1992, pagg. 105-138

[21] J. Habermas, Morale, diritto,politica, op. cit., pagg.126, 135-137

[22] C. Saraceno, La struttura di genere della cittadinanza, in “Democrazia e diritto, 1, 1988,pagg.273-295

[23] S. Veca, Cittadinanza, Feltrinelli, Milano, 1990, pag. 42 e segg. ;R.Dahrendorf, Il conflitto sociale nella modernità. Saggio sulla politica della libertà, Laterza, Roma-Bari, pag 36 e segg.

[24] in Le basi filosofiche del costituzionalismo, Laterza, Roma-Bari, 2000, pag.143

[25] Per quanto riguarda in particolare i diritti sociali l’art. 14 prevede il diritto all’istruzione ed all’accesso alla formazione professionale continua e l’art.15 il diritto di lavorare ed esercitare una professione liberamente scelta ed accettata. Si tratta ancora di enunciazioni di principi generali, che comunque possono fare da base per legiferare nel settore sociale.

[26] Negli atti sulla cittadinanza dei trattati di Maastricht e di Amsterdam: “è istituita una cittadinanza dell’unione. E’ cittadino chiunque abbia la cittadinanza di uno stato membro” (Mastricht) ; “la cittadinanza dell’unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest’ultima” (Amsterdam)

[27] in L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, Il Mulino, Bologna, 2000,pag.233

[28] M.Cartabia, J.H.H.Weiler, L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, op. cit. pag.233 e segg.

[28] M.Cartabia, J.H.H.Weiler, L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, op. cit., pag. 238

[29] M.Cartabia, J.H.H.Weiler, L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, op.cit., pag.240

[30] A. Nock, Il nostro nemico, lo stato, Liberi libri, Macerata, 1997, pag. 16 e segg.

[31] In questo caso l’esecutivo ha con il Parlamento “ un rapporto fiduciario” e ad esso deve rendere conto delle proprie scelte politiche, per esempio tramite le interrogazioni, con le quali i parlamentari possono richiedere al governo la sua posizione su un preciso problema.

[32] A. Manzella, Il Parlamento, il Mulino, Bologna,1991, pag.15

[33] Art 55 della Costituzione italiana.

[34] Sentenza 306 del 2002.

[35] Sostenuto nella seduta del 6 giugno 1947, in Atti dell’assemblea costituente, vol III , pag.2188 e segg.

[36] L. Elia, Relazione generale, in Il Parlamento- annuario aic, Padova 2001, pag.15

[37] Si può considerare questo articolo una “norma imposta”, poiché il trattato di pace, con cui si concludeva la seconda guerra mondiale, prevedeva che l’Italia si impegnasse a promuovere la pace e le organizzazioni internazionali a ciò rivolte.

[38] All’interno della cosiddetta “Bicamerale” si dibatté tale tematica. A riguardo venne approvato il testo D’amico, dal nome del relatore.

[39] Un esempio di questo orientamento è la Spagna.

[40] Tale espressione è usata dalla Corte costituzionale per sottolineare la mancanza di alcun riferimento costituzionale relativamente ad un argomento.

[41] Tali concezioni sono derivanti da visioni federaliste, confederalistiche e funzionalistiche.

[42] M. Mazzoni Honorati, Diritto parlamentare, Torino, Giappichelli, 2001, pag.57 e segg.

[43] Il bicameralismo sostanziale rende l’unione simile ad uno Stato federale, il cui Parlamento è dotato di una Camera di rappresentanza dei cittadini e di un’altra che rappresenta gli Stati. Si veda ad esempio la Grunde Gesetze tedesca.

[44] in Storia del diritto moderno in Europa, op. cit., pag 30.

[45] Il Congresso, di carattere culturale- politico e non istituzionale, vide riuniti i maggiori statisti dell’Europa occidentale, tra cui l’italiano Altiero Spinelli, allora presidente del MFE (movimento federalista europeo), insieme ai più convinti sostenitori dell’idea federalista in una simbiosi che difficilmente avrebbe potuto dare frutti concreti.

[46] Si tratta di un comitato internazionale che aveva l’obbiettivo di istituire una federazione tra gli stati europei.

[47] Monnet era scettico verso le istituzioni parlamentari e le forze politiche in esse rappresentate, in quanto, a suo giudizio, più sensibili a conservare la sovranità nazionale.

[48] L’art. 21 CECA, nella sua versione originaria, fino alla convenzione del 25 marzio 1957, prevedeva che i membri dell’assemblea fossero nominati una volta all’anno, su designazione dei singoli parlamenti, secondo le modalità di elezione, stabilite da ciascun paese.

[49] L’art.24 del trattato CECA consentiva all’assemblea di esprimere il voto di sfiducia nei confronti dell’esecutivo.

[50] Sulla difficoltà di attuazione trattandosi di un mezzo tecnico e difficile da usare e soprattutto perché essa presuppone la maggioranza dei due terzi si veda Falck Senato della Repubblica 13/3/52, 31 e 645 per il quale “l’Assemblea Comune potrebbe essere un’istituzione particolarmente utile se non fosse vincolata come lo è attualmente. Essa non può riunirsi che una sola volta all’anno, per discutere la relazione generale dell’Alta Autorità che essa può approvare o sulla quale può esprimere una mozione di censura , se dispone di una maggioranza di 2/3”.

[51] L’importanza della mozione di censura è stata messa n risalto in particolare da Dhousse (Senato del Belgio,30/1/52, p.311): “L’ Assemblea del piano Schuman è un istituzione di spiccato carattere politico, la cui funzione, ai termini del trattato, è quella di controllare l’Alta Autorità. L’assemblea detiene attribuzioni importantissime…Può costringere i membri dell’Alta Autorità a dimettersi collettivamente… Nessuna assemblea internazionale, al giorno d’oggi, possiede prerogative di questo genere.”

[52] in Il Parlamento Europeo, Cedam, Padova,1977, pag.46

[53] Un esempio di tale concezione è sostenuta da A. Chiti –Batelli, I poteri del Parlamento europeo, Giuffré, Milano,1981

[54] Come sancito dagli art. 189 e 161 del Trattato di Roma

[55] Chiti- Batelli, I poteri del Parlamento europeo, op. cit. , pag.17

[56] Tale potere in realtà non è mai stato esercitato in quanto è sempre stato giudicato un provvedimento spropositato rispetto ai suoi vantaggi. Infatti la Commissione che avrebbe sostituito quella decaduta sarebbe stata nominata dai governi degli stati membri.

[57] Nel 1979 , alla vigilia delle prime elezioni a suffragio universale, il Parlamento bocciò per la prima volta il bilancio presentato dalla Commissione. Fu un atto di mero valore simbolico, ma di forte messaggio politico.

[58] Nei rari casi in cui il Parlamento ha respinto il bilancio comunitario, l’impatto è stato esclusivamente simbolico.

[59]Par.7 dell’art.203 bis del trattato di Lussemburgo del 22 /4/1970

[60] In proposito anche Carla Romanelli Grimaldi, Parlamento europeo , op. cit. pag.348- 349

[61] Nella seduta del 18 novembre 1971 il Presidente del Parlamento ha dato lettura ed approvato il documento inviatogli dal Presidente del Consiglio.

[62] Testualmente la nota inviata dal Presidente del Consiglio Moro al Presidente del Parlamento in risposta alla lettera di quest’ultimo del22 settembre 1971 (in “Parlamento Europeo-discussioni 1971, 182-183): “a) Le Conseil comminiquera officiellement à l’assemblée l’avant-project de budget dès que la Cmmissio le lui aura trasmis, et ce en vue de permettre à l’assemblée de procèder à un premier examen de nature politique de ce document, b)lorsde l’établissement de l’avant-project de budget, le Conseil pourra ainsi prendre connaissanca des premières rèflexions de l’assemblée sur l’orientation générale de cet avant-project, c) les réfflexions de l’assemblée seront portées à la conaissance du Conseil lors d’un échange de vues entre le président en exercicedu Conseil accompagné par les autres membres du Conseil qui la souhaitent, et une délégation de l’assemblée. La Commission partecipera à cet échange de vue. Le president du Conseil informera ce dernier des reéflexions de l’asseblée avant que le Cionseil n’engange ses délibérations sur l’avant-project de budget”.

[63] Il principale oppositore fu il governo francese. Nella seconda metà degli anni sessanta la comunità europea attraversò infatti un periodo di crisi, generata dal disimpegno francese, voluto dal presidente De Gaulle, che portò ad un rafforzamento dei processi intergovernativi, con effetti potenzialmente paralizzanti per il processo decisionale della Ce. Il prezzo del rientro della Francia nella comunità fu l’accordo, raggiunto nel 1966, noto come compromesso di Lussemburgo, in base al quale fu abbandonato, anche nei casi in cui era previsto, il voto a maggioranza, a favore di una generale adozione del voto all’unanimità nel Consiglio dei ministri della comunità. La giustificazione di tale prassi è che l’unanimità rende ciascun governo responsabile di fronte al proprio Parlamento per ogni decisione presa dal consiglio dei ministri della comunità.

[64] Con il trattato di Roma la disposizione era stata modificata nel modo seguente (artt 138 C.E.E., 108 Euratom, 21 CECA modificato dalla Convenzione relativa a talune istituzioni comuni del 1957): “l’assemblea è formata di delegati che i parlamentari sono richiesti di designare fra i propri membri secondo la procedura fissata da ogni stato membro.” “l’assemblea elaborerà i progetti intesi a permettere l’elezione a suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti i paesi. Il consiglio con deliberazione unanime, stabilirà le disposizioni di cui raccomanderà l’adozione da parte degli stati membri, conformemente alle loro rispettive norme costituzionali”.

[65] Decisione presa in conformità dell’art.10, par.1 dell’ “Atto” relativo alle elezioni europee pubblicato nella G.U. delle comunità, L. n.205/1978, pag.75.

[66] Patrick Rambaud, Annuaire Français De Droit International, 1977, tomo XXIII, pag.301, scrive: ”un veto formale ad ogni allargamento futuro dei poteri dell’assemblea europea; un sistema elettorale che contribuirà a spersonalizzare ed a dépassionner il dibattito; una consultazione il cui significato è svuotato in partenza : tutto sembra essere stato fatto di proposito per dissuadere gli elettori dall’interessarsi alle future elezioni europee” .

[67] Entrambi ministri degli esteri, rispettivamente della Germania e dell’Italia, liberale l’uno e democristiano l’altro.

[68] Questa seconda innovazione non ha trovato seguito, per cui la mancanza di potere e di iniziativa legislativa rimane ancora oggi uno dei limiti principali del Parlamento europeo.

[69] Il trattato venne stipulato da una conferenza intergovernativa nel 1992.

[70] Art. 17 del Trattato di Maastricht

[71] Si veda per approfondire il tema Cartaria Weiler , L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali , op.cit, pag. 235 e segg.

[72] in Il Parlamento europeo, Il Mulino, Bologna, 2004, pag 36

[73] Il Parlamento europeo dopo Maastricht : i risultati di un recente studio, in Quaderni costituzionali, 2/2000, pag. 706 e segg.

[74] Ad essi si affianca un 9,87% di atti approvati mediante la procedura di cooperazione.

[75] Il rapporto sottolinea il nesso tra l’introduzione della procedura di codecisione attiva che impone al Pe deliberazioni in tempi ristretti e la maggioranza assoluta dei voti, per rigettare o emendare, in seconda lettura, la posizione comune del consiglio, approvare il progetto del comitato di conciliazione e porre il veto sul testo, approvato dal consiglio, in terza lettura, e le riforme al regolamento del Pe, finalizzate appunto a favorire la rapidità dei lavori e ad incrementare la presenza dei deputati europei al momento della votazione.

[76] Ad esempio le risoluzioni e le relazioni di iniziativa diminuiscono dalle 455 del 1986 alle 168 del 1988.

[77] Storia e politica dell’Unione europea, Laterza, Bari, 2002, pag. 253 e 254

[78] La novità derivava dal nuovo contesto paneuropeo creatosi successivamente alla caduta del blocco comunista, contesto del quale hanno dovuto tener conto i negoziatori nella stesura del trattato.

[79] V. M.Cartabia, J.H.H Weiler, L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, op. cit. pag 32

[80] v. Vigevani, Il Parlamento europeo dopo Maastricht : i risultati di un recente studio, art.cit. ,pagg. 707, 708

[81] Grazie a ciò il rapporto tra Commissione e Parlamento divenne maggiormente un rapporto fiduciario, caratteristico di una forma di governo parlamentare.

[82] Le cooperazioni strutturate e l'integrazione europea a seguito del mancato accordo sul Trattato Costituzionale europeo. Praticabilità della costituzione di un direttorio politico. Esclusione sul sito di “Diritto e Diritti” .

[83] Giovanni Rizzoni, l'Europa alla ricerca di un regolamento, sul sito di “Diritto e Diritti”

[84] Tale tema sarà oggetto di approfondimento nel capitolo ad esso dedicato.

[85] Tale decisione ha modificato la precedente soglia di Maastrict, che poneva a 700 il numero massimo di eurodeputati.

[86] Parteciparono alla convenzione anche i membri dei paesi che sarebbero entrati nell’Ue a partire dal 1° maggio 2004, con l’unica limitazione di “non avere la facoltà di impedire il consenso che si ( fosse delineato) fra gli altri membri.

[87] Tale condivisione del potere e la posizione paritaria tra i due organi è anche espressa all’art I-22, relativamente al Consiglio.

[88] E’ il ruolo svolto dal Pe nel sistema comunitario.

[89] Questo ruolo è svolto nel sistema comunitario dal Consiglio dei ministri.

[90] Cioè un atto costituito secondo la procedura legislativa, ma non introduttivo di norme nell’ordinamento giuridico.

[91] Ciò avviene già negli Stati federali, il cui assetto istituzionale potrebbe essere un valido schema per l’elaborazione dell’assetto comunitario.

[92] C. Pinelli Le istituzioni tratto dal Forum del sito di Quaderni Costituzionali.

[93] Come più volte ricordato siamo di fronte ad un soggetto che è al contempo sovranazionale e interstatale.

[94] Si noti ad esempio il caso del Consiglio in sede legislativa le sedute di tale organo non sono pubbliche e non sempre vale la regola della maggioranza.

[95] Istituzioni dell'Europa del Futuro, dal sito Diritto&Diritti, giugno 2003

[96] La forma di governo nel progetto della convenzione, Milano, 2004, pag.3 e segg.

[97] Si può considerare quale data di svolta il 1979, in cui si tennero le prime elezioni dirette e formalmente fu costituita una legittimazione popolare diretta del Pe

[98] Art 189 del trattato CE, come modificato dal trattato di Maastricht

[99] Art 190 del trattato CE

[100] Ciò avvenne con il trattato di Nizza: si ebbe un accorgimento tecnico nella prospettiva di futuri allargamenti.

[101] La forma di governo nel progetto della convenzione, op.cit., pag, 7

[102] I criteri di suddivisione del corpo elettorale dovrebbero comunque essere ricollegati all’articolazione storico-geografica del corpo elettorale, evitando sistemi astratti o meccanismi volti a favorire una parte politica, concentrandone l’elettorato e disperdendo quello antagonista. Questo metodo è definito “gerrygemendering” da G. Sartori, in Ingegneria costituzionale comparata, Il Mulino, Bologna, 2000, pag 33 e segg.

[103] Si potrebbe paragonare questo al caso di un deputato, che, in un Parlamento nazionale di uno stato membro, si ponga solo come difensore degli interessi di una porzione del territorio, in contrasto con il principio della rappresentanza nazionale, espresso dall’art. 67 della nostra Costituzione.

[104] Sistema che, ad esempio, ha caratterizzato l’Italia nel periodo delle Statuto Albertino, portando al cosiddetto “parlamento dei notabili”.

[105] A sostegno di quest’argomentazione Florida, durate il corso di diritto pubblico comparato e comunitario presso l’Università degli studi di Milano, a.a. 2003/2004, porta ad esempio il caso dell’Inghilterra, che, durante la Great rebellion, introdusse il numero fisso di deputati , a cui faceva riscontro l’idea del popolo quale comunità omogenea.

[106] Art.57 , III comma della Costituzione Italiana

[107] Ad esempio nella Costituzione Italiana le norme relative al Parlamento , artt. 55-69, aprono la parte seconda , “Ordinamento della Repubblica”.

[108] Bisogna comunque ricordare che ormai la totalità degli stati nazionali, a cui compete varare la legge elettorale, utilizza il sistema proporzionale.

[109] Tale tesi è stata espressa alla conferenza tenuta presso l’Università di Milano Bicocca il 1/05/2004.

[110] Tale tesi è stata espressa alla conferenza tenuta presso l’Università di Milano Bicocca il 19/02/2004.

[111] La possibilità dell’ organo rappresentativo di stabilire le imposte è una delle conquiste della Rivoluzione americana, con cui si affermò il principio “no taxation without rappresentation”. Tale possibilità deve essere gestita esclusivamente dall’organo rappresentativo tramite lo strumento della legge. Nell’Ue il Pe non ha questo potere e ciò pone ulteriori dubbi sulla sua classificazione quale “Parlamento moderno”.

[112] Tale soluzione consiste nell’incentivare lo sviluppo dei partiti politici europei, nati dai gruppi del Parlamento europeo, come catalizzatori degli interessi sociali.

[113] Sulla mancanza di democrazia nella struttura parlamentare v. anche F.Pocar, Diritto dell’Unione e delle comunità europee, Giuffré, Milano 2002, pag.139

[114] Questa espressione è stata usata per la prima volta nel 1970 dallo studioso inglese David Marquand, per sottolineare appunto lo scarso potere del Parlamento rispetto agli altri organismi europei.

[115] Per una prospettiva storica G. Amato, Democrazia e istituzioni europee,Il Mulino, 2/1994 pag. 334 e ss.

[116] Tale carenza venne colmata con l’adozione dell’Atto unico europeo del 1987.

[117] Questa problematica è stata trattata in maniera approfondita da J.H.H. Weiler, La Costituzione dell’Europa, op. cit. ,pag 597 e segg.

[118] F. Cappelli, Il sistema istituzionale dell’Unione europea come fondamento di una nuova forma di democrazia, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 2/2004, pag 222 e segg.

[119] C. Storini, La difficile parlamentarizzazione dell’Unione europea, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 1/2004, pag. 257

[120] C. Storini, La difficile parlamentarizzazione dell’Unione europea ,op cit, pag.258

[121] Gli equilibri istituzionali dell’unione europea, Il Mulino, 4/2004, pag 720

[122] J.H.H. Weiler in La costituzione dell’europa, Il Mulino, Bologna 2003, pag.146 segg. affronta questa problematica in modo approfondito.

[123] A titolo esemplificativo si consideri la tutela dei diritti umani, il rapporto con le multinazionali, la concorrenza internazionale, il rispetto di un minimo di solidarietà sociale e, da ultimo, le relazioni internazionali.

[124] L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, op.cit., pag. 47

[125] L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, op. cit., pagg. 54 e 55

[126] Cartabia, Weiler, L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, op.cit., pag 51

[127] Weiler, in La costituzione dell’europa, op cit , usa spesso questi due termini per evidenziare che tanto più si comprime l’importanza dei singoli stati (“Voce”), tanto più si determina una spinta all’Uscita e cioè alla denuncia o al sotterraneo boicottaggio dei Trattati.

[128] C.R. Grimaldi, Parlamento europeo, op cit, pag 79

[129] Le normative di alcuni stati hanno cercato di rispondere alla questione di un’adeguata rappresentanza etnico-regionale, come per esempio in Belgio, il cui territorio è diviso dal 1994 in quattro collegi: Fiandre, Vallonia,Cantoni orientali e Bruxelles.

[130] Una legge o una legge quadro europea del Consiglio stabilisce le misure necessarie per permettere l'elezione dei membri del Parlamento europeo a suffragio universale diretto‚ secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri.

[131] Tale concetto è stato elaborato da Leibholz per descrivere la forma di stato democratica -rappresentativa in cui i partiti di massa si rendono necessari al funzionamento delle istituzioni. .

[132] Art.49 della nostra Costituzione.

[133] M. Cartabia, Gruppi politici e interna corporis del Parlamento europeo ,in Quad. Cost.,1/2000 nonché, C.Martinelli, Verso lo Statuto (e il finanziamento) dei partiti politici europei, in Quad. Cost.,2 /2001 ed inoltre, G.E.Vigevani, Necessaria l’affinità politica per i gruppi del Parlamento europeo ,in Quad. Cost.,2 /2002

[134] Ad esempio in Italia i gruppi si formano alla Camera entro un giorno e al Senato entro 3 giorni.

[135] L. Manziotti Honorati, Diritto parlamentare, op. cit., pag.81

[136] Come si evince dalla lettura dell’art 23 dell’attuale regolamento della Camera dei Deputati.

[137] In Italia, fino alla XII, legislatura il Presidente della Camera dei Deputati era un componente dell’opposizione e nel Parlamento per un lungo tempo vi è stata un’ alternanza tra presidenti derivanti dal Pse o dal Ppe, i due gruppi maggiori che, accordandosi, ottenevano tale alternanza nella legislatura. Nell’ultima legislatura i due presidenti derivavano invece dal Ppe e dall’Elder gruppi tradizionalmente alleati contro il Pse

[138] La relazione al progetto del regolamento della Camera del 1971.

[139] A. Barbera I Parlamenti, op. cit., pag.27

[140] Il ruolo che le Costituzioni delineano nei confronti dei partiti è quello di connettori e di interpreti degli interessi e dei bisogni collettivi, si veda ad esempio l’art 49 della nostra Costituzione.

[141] M. Cartabia, C.Martinelli, G.E.Vigevani, articoli già citati tratti da Quaderni Costituzionali.

[142] Art. 29 del regolamento del Parlamento europeo

[143]Alcuni deputati senza alcuna affinità politica si unirono in questo gruppo, dichiaratamente non politico, per beneficiare dei vantaggi riservati ai gruppi stessi.

[144] Nei confronti di tali deputati sono previsti meno diritti e i loro partiti non ricevono il finanziamento comunitario

[145] M. Dugnani,

Statuto e finanziamento dei partiti politici a livello europeo: illegittimità dell'esclusione dei partiti politici minori dal finanziamento istituzionale., dal sito Diritto&diritti Febbraio 2004.

[146] Si pensi alla questione del predominio mediatico del leader della maggioranza italiana, non risolto sul piano nazionale e portato in sede europea.

[147] Questo fu uno dei rari casi in cui venne autorizzata la costituzione di un gruppo mono nazionale, un altro caso interessante si ebbe nel 1994 con la Nascita di Forza Europa, gruppo costituito dai eurodeputati italiani di Forza Italia, dopo che, a causa del veto del connazionale Ppi, non poterono aderire immediatamente al Ppe. Nel corso della legislatura tali deputati aderirono al gruppo Popolare.

[148] Questi due partiti si differenziano per il loro diverso atteggiamento in merito alla modalità di formazione dello stato nazionale, più precisamente rispetto all'accettazione o meno del trattato siglato con l'Inghilterra , al momento dell'indipendenza nel 1921, mentre non si differenziano molto su altre questioni politiche.

[149] In tale occasione il gruppo perse lo spiccato carattere di rappresentante dei Gollisti e divenne il punto di riferimento per i movimenti politici che non volevano abbandonare le radici nazionalistiche con l’ingresso in Ue.

[150] Ciò fu determinato dall'ingresso nel Pe del partito laburista inglese che favorì la maggioranza relativa del gruppo socialista.

[151] Utilizzo il termine “bipolarismo sostanziale” poiché nel Pe si osserva il ruolo cardine svolto dal rapporto tra Pse e dell’alleanza Elder/Ppe. Tale tesi è suffragata dal fatto che il Presidente del Pe è sempre stato uno dei tre gruppi. Dal 1971 per metà legislatura era un componente del Pse e per l’altra dell’alleanza Elder/Ppe. Nella legislatura dal 1999 al 2004 il Pe invece vide i due presidenti provenire da quest’ultima “coalizione”: il popolare Fontaine ed il liberale Cox

[152] La forza rispettiva di socialisti e popolari si è invertita con le elezioni del 1999, in cui il Ppe ha sorpassato il Pse, distanziandolo di più di 50 seggi, grazie alla risalita impetuosa degli ultimi anni, realizzata sia attraendo a sé altre formazioni, sia beneficiando del successo dei partiti del gruppo

[153]Troviamo un esempio di tale scontro nel 2004, durante le consultazioni da parte delle commissioni permanenti dei Commisari designati da Barroso. Venne bocciata la nomina a Commissario dell’On. Bottiglione, esponente della cultura cattolica, a causa di un atteggiamento restrittivo nei confronti di tematiche care al laicismo. Di tale caso si dibatterà in seguito in quanto relativo al rapporto tra i gruppi parlamentari ed il potere di controllo del Pe sulla Commissione.

[154] Vedi il caso dei radicali italiani che non entrarono in Elder a causa del veto dei democratici.

[155] Il Presidente del Parlamento è stato designato dal Ppe con l’accordo con i liberali, interrompendo in tal modo la fase di cogestione consensuale, e la conseguente rotazione, avviata con i socialisti a partire dal 1989. L’approvazione della Commissione e del suo Presidente è avvenuta con un confronto molto vivace tra i due gruppi più forti. Alla fine il Parlamento europeo ha raggiunto una maggioranza, anche se il Presidente proposto dagli stati membri era espressione di governi a guida socialista, mentre il Parlamento europeo era dominato dalle forze moderate conservatrici.

[156] Questo istituto pone diversi problemi di legittimità rispetto al divieto di mandato imperativo derivante dalle comuni tradizioni degli stati europei, come ad esempio in Spagna ed Italia, e dal trattato costituzionale europeo.

[157] Sancito nell’ordinamento italiano con la legge n. 78 del 2004

[158] Federazione della Sinistra Unita Europea, nata in occasione delle elezioni del 2004.

[159] I ministri che costituiscono il governo nazionale ed il Consiglio dei ministri europeo, organo cotitolare con il Pe delle funzioni tradizionalmente riconosciute ai Parlamenti.

[160] Questo è il cosìddetto scopo interno, poiché persegue un fine interno dell’assemblea. Secondo questa posizione i gruppi svolgono una funzione di coordinamento tra i deputati, fornendo comuni strutture tecniche, quali ad esempio le funzioni di segreteria garantite dall’art 30.1 del regolamento del Pe.

[161] La dottrina parlamentaristica lo definisce quale scopo esterno poiché persegue un fine esterno all’assemblea. Solitamente ciò si estrinseca nel rappresentare nelle istituzioni le istanze dei cittadini catalizzate dai Partiti di cui i gruppi sono i rappresentanti.

[162] Nelle sentenze unificate del 1999 relative al ricorso contro lo scioglimento del gruppo TDI (T-222/99).

[163] Gli artt. da 29 a 31 del regolamento del Pe.

[164] Contrariamente a ciò che avviene in Italia, ove i Parlamentari , secondo i regolamenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, sono obbligati ad aderire ad un gruppo o vengono iscritti d’ufficio al gruppo misto.

[165] M. Cartaria, Gruppi politici e interna corporis del Parlamento europeo, art.cit., pag.191 e segg.

[166] Si veda quanto sancito dal Tribunale di Primo Grado nelle cause relative alla legittimità della delibera assembleare e l’ordinanza del suo presidente del 25 novembre 199, T-222/99.

[167]Dal 1999 al 2004.

[168] Al tempo presieduta dall’Italiano Giorgio Napolitano, legato al gruppo del Pse.

[169] Tale trucco era stato elaborato da Marco Panella. Aderirono al gruppo oltre i Radicali Italiani della “Lista Bonino” altri gruppi tra cui la delegazione più significativa era costituita dai francesi di “Front National”, movimento di destra radicale guidato da Le Pen.

[170] A mio avviso si può definire tecnico il loro comune fine, poichè non è legato ad alcun settore delle politiche comunitarie, ma volto ad ottenere migliorie all’interno di un’ istituzione comunitaria.

[171] G. E. Vigevani, Necessaria l’affinità politica per i gruppi del Parlamento europeo ,art.cit, pag. 170 e seg.

[172] Punti 155, 165 e 210 della sentenza del TPGCE 2 ottobre 2001, cause riunite T-222/99, T-327/99 e T-329/99 Martinez ed altri contro Parlamento Europeo.

[173] Punto 103 della sentenza del TPGCE 2 ottobre 2001, cause riunite T-222/99, T-327/99 e T-329/99 Martinez ed altri contro Parlamento Europeo.

[174] Per tanto qualora non vi siano contestazioni si ritiene che il vincolo sussista. L’onere della prova non spetta ,dunque, al gruppo, ma all’assemblea che deve dimostrare l’inesistenza di tale legame.

[175] Come ricorda la dottrina parlamentaristica le consuetudini interne alle assemblee spesso sono la principale fonte del diritto per la risoluzione di questioni interne alle stesse, poiché solo il Parlamento è sovrano relativamente alle sue questioni interne. Si veda d esempio M.L. Honorati, Diritto parlamentare, op cit., pag.73

[176] il gruppo era composto tra gli altri da I Radicali Italiani e da un movimento danese contro la Cee. Elemento unificatore del gruppo era la comune volontà ed obbiettivo di migliorare la condizione dei non iscritti.

[177] Il gruppo si dissolse dopo qualche mese a causa delle dimissioni volontarie di due componenti.

[178] Tra l’altro tale gruppo nella successiva legislatura dal 2004 cambia nome divenendo “gruppo per l’Indipendenza e Democrazia” (IND/DEM), accogliendo anche al suo interno i deputati italiani della Lega Nord, movimento che non punta all’autonomia dall’Europa, ma alla costituzione di un nuovo stato indipendente dall’Italia.

[179] Riconosciuto dall’art 2.

[180] Si veda a tal riguardo, G. Eduardo, I limiti alla costituzione di gruppi politici all'interno del Parlamento europeo in Diritto pubblico comparato ed europeo, 1/2002, p 278 e segg.

[181] Punti 146 e 147 della sentenza del TPGCE 2 ottobre 2001, cause riunite T-222/99, T-327/99 e T-329/99 Martinez ed altri contro Parlamento Europeo.

[182] Con precisione ne l punto 6 di tale dichiarazione.

[183] Punto 123 della sentenza del TPGCE 2 ottobre 2001, cause riunite T-222/99, T-327/99 e T-329/99 Martinez ed altri contro Parlamento Europeo.

[184] A tal proposito si deve ricordare la celebre dec. 59-2DC, 17/06/1959 del Conseil constitutionel francese, il quale dichiarò non conforme alla costituzione l’art 19,3 del regolamento dell’Assemblea nazionale per il motivo che tale disposizione consentiva d’impedire la costituzione del gruppo a seconda che la stessa assemblea ritenesse conforme la dichiarazione politica.

[185] Ad esempio come avviene in Italia nella camera dei Deputati dopo la riforma del 1997.

[186] Quest’ultimo istituto sarebbe stato utile ad esempio nella scorsa legislatura per collegare i Radicali Italiani all’Elder.

[187] G.E. Vigevani, Necessaria l’affinità politica per i gruppi del Parlamento europeo, op cit., pag. 170-173.

[188] Precedentemente con lo stato liberale i gruppi parlamentari erano semplici associazioni, talvolta temporanee di parlamentari, allora essi erano quasi esclusivamente notabili di zona.

[189] Non a caso in Italia il riconoscimento dei gruppi avvenne nel 1920, un anno dopo l’introduzione del sistema elettorale proporzionale

[190] Movimenti politici che non hanno legittimazione popolare, ma derivano dall’aggregazione di qualche parlamentare, pertanto esistono quasi esclusivamente all’interno dell’assemblea. Un esempio di tali soggetti è stato in Italia, nel 1998, l’UDR , un gruppo cospicuo di parlamentari per lo più eletti con il centro destra, che permisero la nascita del governo di centro sinistra presieduto dall’On. D’Alema.

[191] Considerati dal dettato costituzionale dei connettori di interessi ed il mezzo con cui i cittadini partecipano alla determinazione della politica nazionale, secondo quanto stabilito dall’art. 49 della Costituzione italiana

[192] I primi casi che si sono avuti in Italia risalgono alle elezioni europee del 1999. In tale occasione i DS presentarono nel loro simbolo un richiamo esplicito al Pse ed il Cdu al Ppe, cioè i loro rispettivi gruppi o famiglie politiche europee. Nelle ultime elezioni europee del 2004 questa scelta è stata fatta da quasi tutte le liste.

[193] Non a caso in Italia le ultime due elezioni europee sono state sfruttate come un sondaggio sulla fiducia che il governo riscuote tra i cittadini, una sorta di prova intermedia per le elezioni parlamentari.

[194] La tematica in analisi si interseca inevitabilmente con il problema dello statuto e finanziamento dei partiti europei, di cui si tratterà per chiarezza espositiva nel prossimo paragrafo.

[195] Un modo ragionevole per adattare il gruppo misto alle esigenze di rappresentanza politica europea sarebbe quello di costituire al suo interno delle componenti politiche plurinazionali.

[196] Un esempio è costituito dall’attuale gruppo delle indipendenze e democrazie (Ind/Dem), i cui componenti sono legati da un vago sentimento di avversione all’integrazione europea.

[197] Si prenda ad esempio i due maggiori partiti inglesi: i Laburisti aderirono al Pse, poiché era il partito europeo di sinistra più grosso ed i Conservatori aderirono al Ppe, poiché esso rappresentava l’ opposizione al Pse, il gruppo a cui avevano aderito i loro rivali nazionali.

[198] G. Eduardo, I limiti alla costituzione di gruppi politici all'interno del Parlamento europeo, op. cit. , pag.279

[199] Tali osservazioni verranno riprese ed approfondite nelle conclusioni.

[200] Farò riferimento alle assemblee di Francia, Italia, Spagna e Germania.

[201] Tale ordinamento è stato analizzato da R. Biagi, I Gruppi parlamentari in Francia, in Rappresentanza politica, gruppi parlamentari, partiti: il contesto europeo ,a cura di S.Merlini, pag. 105 e segg.

[202] Essi sono l’apparentement ed il rattachement administratif.

[203] Tale istituto permette ad un gruppo minore di collegarsi ad uno di maggiori dimensioni per le questioni amministrative e burocratiche.

[204] Tale istituto permette al singolo di aderire ad un gruppo politico mantenendo però la possibilità di svincolarsi agli ordini di voto e alla disciplina di gruppo.

[205] Descritto da F. Bilancia in “I regolamenti dei gruppi Parlamentari nel Bundestag”, in S. Merlini, op cit, pag. 161 e seg.

[206] Secondo quanto stabilito dall’art. 10.4 del regolamento del Bundestag.

[207] Rientra in tale caso il deputato che si collega ad altri costituendo una Faktion che si differenzia dai gruppi per un minor numero di aderenti e la non rappresentanza negli organi assembleari.

[208] Ad esempio è prevista la determinazione del tempo spettante alle Faktion per i suoi interventi e vengono messi a disposizione uffici dove ritrovarsi.

[209] Ad esempio in entrambe le camere ogni componente politica ha diritto ad un vicepresidente del gruppo misto.

[210] Il gruppo misto è dotato di un numero di vicepresidenti uguale a quello delle componenti politiche, per cui esse delegano un loro rappresentante a tale ruolo che diviene una sorta di “presidente della componente”.

[211] S. Curreri, I gruppi parlamentari nella XIII legislatura, in Rassegna parlamentare, 2/2003, pag. 61

[212] Calise , “Dopo la partitocrazia”, in La Repubbblica, 24-12-1996

[213] S.Curreri, I gruppi parlamentari nella XIII legislatura, art cit., pag. 65

[214] S.Curreri, I gruppi parlamentari nella XIII legislatura, art. cit., pag. 81

[215] Vedi il regolamento della Camera dei Deputati.

[216] Come stabilito dall’art. 15 bis del Regolamento della Camera dei Deputati.

[217] Si consideri che nella fine della XIII legislatura, le componenti del gruppo misto alla camera dei deputati Ccd e Cdu, pur rappresentando movimenti affini ed alleati, non fondarono un gruppo federazione, poiché i partiti preferivano tenere un controllo diretto sui propri eletti.

[218] S.Curreri, I gruppi parlamentari nella XIII legislatura, art. cit., pag. 85

[219] Tale previsione è invece prevista dal regolamento del Bundestag.

[220] Il tema si pose al centro del dibattito con il Trattato di Nizza approvato nel 2000 e vennero dettate le regole per i Partiti europei con il Regolamento approvato dal Pe il 17 maggio 2001.

[221] Si tratta del cosiddetto Question time, un istituto di origine anglo-sassone, successivamente esteso all’Europa continentale.

[222] Tale sollecitazione era contenuta in un Rapporto Speciale sulle spese dei Gruppi presenti nel Parlamento europeo.

[223] Le ragioni della scelta di questi parametri vengono delineate dalla Commissione, nella relazione che accompagna la proposta di regolamento.

[224] I cosiddetti “saggi” erano delle personalità influenti, nominati ogni cinque anni, congiuntamente, dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione.

[225] Tale proposta, pur contenendo alcune significative modifiche rispetto a quella del 2001, ne lasciava sostanzialmente inalterati gli obiettivi di fondo.

[226] Stabilita dall’art. 251 del Trattato Sull’Ue.

[227] A tale normativa votarono contro Italia, Austria e Danimarca.

[228] Avvenuta il 10 febbraio 2003.

[229] Tale prassi era largamente utilizzata fino ad oggi come forma principale di sostentamento e di finanziamento dei partiti politici europei, ma fu condannata dallo specialial Report n. 13/2000 della Court aJ Auditors, poiché priva di base giuridica.

[230] Tale aspetto costituisce il requisito della transnazionalità per sottolineare il carattere non meramente nazionale di un movimento politico.

[231] C. Martinelli , Verso lo statuto ( e il finanziamento) dei partiti politici europei, art. cit., pag.437

[232] Tale funzione è delineata norma dall'art. 49 della Costituzione.

[233] G. Rizzoni, l'Europa alla ricerca di un regolamento, tratto dal sito internet di “Diritto e diritti”.

[234] Si nota come lo scopo principale del regolamento fosse quello di far ottenere ai Partiti il finanziamento. Su questo tema esistono norme estremamente dettagliate, mentre per altri punti, come l’organizzazione interna del movimento, vi sono ampie lacune.

[235] Come ad esempio l’Italia.

[236] Tale precisazione si trova nella relazione che accompagna il regolamento.

[237] Con tale termine si indica il concetto della democrazia protetta, per cui un ordinamento giuridico esclude dal proprio sistema politico, ponendo in uno stato di illegalità, quei movimenti le cui idee potrebbero distruggere l’ordinamento stesso. E’ sicuramente il caso della Repubblica federale tedesca, ove sono vietati i partiti di stampo comunista e nazista. Si ricordi inoltre il “comunist act control” che vietava la diffusione di idee comuniste e filosovietiche durante la guerra fredda negli Usa. Relativamente al caso italiano una norma, asseribile a ciò, è riscontrabile nel divieto di ricostituzione del disciolto partito fascista, sancito dalla Costituzione nella XII disposizione finale. Sul tema si veda G. Morbidelli, Lezioni di diritto pubblico comparato : costituzioni e costituzionalismo, Monduzzi, 2000, pag 191 e segg.

[238] Tale concetto proprio in questo Paese è stata messo profondamente in crisi dallo scandalo seguito al tentato ricorso costituzionale per la messa al bando del partito neonazista NPD.

[239] C. Martinelli, Il finanziamento dei partiti politici europei, in Quaderni Costituzionali 1/2004, pag 435-438.

[240] Come opportunamente osservato nella relazione al Parlamento europeo sulla proposta della Commissione, fatta dal relatore, Leinen.

[241] Tali contenuti “classici” sono relativi per esempio, alle modalità di iscrizione, al rapporto tra gli iscritti e gli organismi dirigenti, alle competenze degli organi centrali e di quelli periferici, degli organi disciplinari, etc.

[242] Come la dichiarazione allegata al trattato di Nizza ha precisato.

[243] Tale ipotesi è sostanzialmente ammessa dal regolamento comunitario.

[244] Tale fonte di finanziamento è vietata in Francia, ma ammessa in Germania. In Italia le imprese finanziatrici ricevano dei vantaggi fiscali.

[245] Ad esempio se da un lato vi è l’interesse di sapere chi finanzia un determinato movimento politico per evitare l’utilizzo di denaro proveniente da illeciti, dall’altro tale interesse si scontra con il diritto del finanziatore alla segretezza delle proprie opinioni politiche.

[246] Tale documento è stato presentato dalla Commissione nel giugno del 2001.

[247] Tali limiti sono imposti dall’art. 3 del regolamento esaminato.

[248] M. Dugnani, Statuto e finanziamento dei partiti politici a livello europeo: illegittimità dell'esclusione dei partiti politici minori dal finanziamento istituzionaile, pubblicato nel sito internet di “ diritto e diritti”, nel febbraio 2004.

[249] Tra tali principi l’autore ricorda quello di non discriminazione, quello di uguaglianza e di pari opportunità.

[250] Tale associazione può anche essere la federazione o il coordinamento di diversi gruppi politici nazionali legati da affinità politiche, tali da portare ad una convergente visione delle problematiche europee.

[251] Come ad esempio il Trattato di Nizza.

[252] In tal caso si riduce sensibilmente la soglia minima per accedere ai fondi di finanziamento ad un unico Eurodeputato, poiché esso è sufficiente a rappresentare una forza politica, qualora sia stato eletto nella lista collegata al movimento politico.

[253] Stabiliti dall’art. 3 del regolamento esaminato.

[254] Possiamo sostenere tale osservazione, nonostante la mancata definizione diretta da parte della nozione di "partito politico a livello nazionale".

[255] Tale forza politica si potrebbe anche porre in una posizione critica rispetto all'ideale europeo.

[256] A tale scopo di utilità pubblica e allo sviluppo di un pensiero politico europeo sono concessi i finanziamenti ai movimenti politici.

[257] Tale intervento sarebbe giustificato dalla volontà di costituire un’ uguaglianza sostanziale tra le forze politiche, che autonomamente, a prescindere dai pubblici poteri comunitari, possono usufruire di risorse diverse o godono di maggiore consenso elettorale.

[258] Come riconosciuto dalla sentenza del Tribunale 17 giugno 1998, causa T-135/96, UEAPME/Consiglio.

[259] Che è sancito dall'art. 11 della Carta Europea dei Diritti Umani.

[260] Favorire l’eccessivo rinforzamento dei partiti più ampi a scapito di quelli meno sviluppati.

[261] Garantire a tutti i movimenti che si pongono in un’ottica europea i necessari fondi per portare avanti la loro azione politica.

[262] Freitung Partei von Ostereicht , movimento politico nazionalistico che si rifaceva a concetti legati al nazismo per esaltare il pangermanesimo.

[263] Ostereich Volks Patei, partito austriaco di stampo popolare legato in Ue al gruppo del Ppe.

[264] Popolare francese, Presidente del Parlamento europeo.

[265] Dichiarazione dei quattordici stati aderenti all’Unione esclusa l’Austria.

[266] Tali erano U.D.F., P.S.C un gruppo belga francofono e Ppi. Si noti che quest’ultimo aveva precedentemente promosso una procedura di esclusione dal Ppe dei connazionali di Forza Italia, poiché alleati ad un movimento che ritenevano eccessivamente nazionalista.

[267] Ad esempio, il Cancelliere e il ministro degli Esteri, cariche istituzionali, come il Presidente federale o il Presidente della Corte costituzionale, uomini politici, come il Presidente del Gruppo Parlamentare del FPO e il Presidente del partito Socialdemocratico.

[268] Tale espressione è utilizzata da C. Martinelli, Il documento dei 3 saggi sullo stato della democrazia in Austria, in Quaderni Costituzionali, pag. 231, per descrivere il grado di approfondimento di tale indagine e la sua ampiezza.

[269] Con tale espressione si intende il progresso di cooperazione e di armonia degli ordinamenti dei paesi dell’Ue.

[270] Secondo quanto espresso in una risoluzione presentata dal gruppo dell'ELDR al Parlamento europeo, all'indomani della conclusione del Consiglio europeo di Nizza.

[271] N. Bobbio, Teoria generale del diritto, G. Giappichelli, Torino, 1993, pag 257 e segg.

[272] Un ulteriore esempio di tale riserva è da riscontrare nella Costituzione italiana art 64, comma I

[273] Rappresentata dalle cig che adottano i trattati.

[274] C:R.Grimaldi, Parlamento europe , op. cit. pagg.106-107

[275] Si vedano ad esempio gli artt. 232, 233, 235, 236, 237 e 242 della sezione III della Costituzione europea, in particolare l’art 236 che riconosce il diritto di petizione, in quanto disciplina la posizione del Parlamento nei confronti dei cittadini.

[276] Secondo l’art.19, par. IV “ Nelle relazioni internazionali, nelle cerimonie, negli atti amministrativi, giudiziari o finanziari il Parlamento è rappresentato dal suo Presidente, che può delegare tale potere.”

[277] Secondo l’art.19, par . II del regolamento “Il Presidente apre, sospende e toglie le sedute. Decide in merito alla ricevibilità degli emendamenti nonché in merito alle interrogazioni al Consiglio e alla Commissione e alla conformità delle relazioni con il regolamento. Fa osservare il regolamento, mantiene l'ordine, concede la facoltà di parlare, dichiara chiuse le discussioni, mette le questioni ai voti e proclama i risultati delle votazioni. Egli trasmette alle commissioni le comunicazioni che sono di loro competenza.”

[278] Secondo l’art19, par. III del regolamento “Il Presidente può prendere la parola in una discussione solo per esporre lo stato della questione e richiamare alla medesima; se intende partecipare a una discussione, abbandona il seggio presidenziale e può rioccuparlo solo dopo che la discussione sulla questione sia terminata.”

[279] Dall’art. 20 del regolamento emergono i compiti dei vicepresidenti:

1. Il Presidente, in caso di assenza, di impedimento o se intende partecipare a una discussione conformemente all'articolo 19, paragrafo 3, è sostituito da uno dei vicepresidenti in conformità dell'articolo 14, paragrafo 2.

2. I vicepresidenti assolvono altresì le funzioni che sono loro attribuite a norma degli articoli 22, 24, paragrafo 3, e 64, paragrafo 3.

3. Il Presidente può delegare ai vicepresidenti qualsiasi funzione, come quella di rappresentare il Parlamento in relazione a cerimonie o atti determinati. In particolare, può incaricare un vicepresidente di assumere le responsabilità attribuite al Presidente a norma degli articoli 109, paragrafo 3, e 110, paragrafo 2.

[280] Per l’attribuzione dei compiti ai questori art.25 del regolamento: “ I questori sono incaricati di compiti amministrativi e finanziari concernenti direttamente i deputati ai sensi di direttive fissate dall'Ufficio di presidenza.”

[281] Per le attribuzioni dell’ufficio di presidenza art. 22 del regolamento , in particolare per le questioni amministrative e finanziarie, il par.II dell’art. recita :” L'Ufficio di presidenza adotta decisioni di carattere finanziario, organizzativo e amministrativo concernenti i deputati, l'organizzazione interna del Parlamento, il suo Segretariato e i suoi organi.” Ed ancora il par. 10 del cit art.: “ L'Ufficio di presidenza fissa le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 2004/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici a livello europeo e svolge, nel quadro dell'attuazione di detto regolamento, i compiti che gli sono attribuiti dal presente regolamento.

[282] Par.II dell’art.24 del regolamento : “ La Conferenza dei presidenti delibera sull'organizzazione dei lavori del Parlamento e sulle questioni connesse alla programmazione legislativa.

[283] Par. III dell’art.24 del regolamento

[284] Par. IV dell’art.24 del regolamento.

[285] Stabilite dall’art 235 della Costituzione : Nell'ambito delle sue funzioni‚ il Parlamento europeo‚ su richiesta di un quarto dei membri che lo compongono‚ può costituire una commissione temporanea d'inchiesta incaricata di esaminare‚ fatti salvi i poteri conferiti dalla Costituzione ad altre istituzioni o ad altri organi‚ le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto dell'Unione‚ salvo quando i fatti di cui trattasi siano pendenti dinanzi a una giurisdizione e fino all'espletamento della procedura giudiziaria.

[286] Costituzione di gruppi politici

1. I deputati possono organizzarsi in gruppi secondo le affinità politiche.

2. Un gruppo politico è composto da deputati eletti in almeno un quinto degli Stati membri. Per costituire un gruppo politico occorre un numero minimo di diciannove deputati.

3. Un deputato può appartenere a un solo gruppo politico.

4. La costituzione di un gruppo politico deve essere dichiarata al Presidente. Tale dichiarazione deve indicare la denominazione del gruppo, il nome dei suoi membri e la composizione del suo ufficio di presidenza.

5. La dichiarazione è pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

[287] La questione sarà sviluppata e trattata in seguito, quando si parlerà del gruppo tecnico.

[288] Par. I dell’art. 30 del regolamento: “I gruppi politici esercitano le loro funzioni nel quadro delle attività dell'Unione, compresi i compiti loro assegnati dal Regolamento. I gruppi politici dispongono di una segreteria, nell'ambito dell'organigramma del Segretariato generale, nonché delle strutture amministrative e degli stanziamenti previsti nel bilancio del Parlamento”.

[289] A. Manzella, Il Parlamento, op. cit., pag. 409.

[290] Limitandosi a vedere il tipo di procedimento attraverso gli atti compiuti.

[291] L’utilizzo dell’iter legislativo porta a definire tale atto come “legge di bilancio”.

[292] In alcuni ordinamenti nazionali si può sostenere che il bilancio sia estraneo al potere legislativo. In tale caso rientra l’ordinamento giuridico dell’Inghilterra.

[293] Pertanto se si volesse ottenere il medesimo effetto le proposta dovrebbe partire da tutti i componenti del gruppo e non solo dal presidente quale rappresentante verso l’esterno.

[294] Vengono considerate tali il potere legislativo, di bilancio e di indirizzo politico.

[295] Il Parlamento, il Governo, le Regioni e le Autorità Amministrative indipendenti (ad esempio l’AGCM).

[296] A. Manzella, Il Parlamento, op. cit., pag. 427.

[297] L’art 70 stabilisce che la potestà legislativa è esercitata dalle due camere.

[298] L’art 76 prevede che il Parlamento può delegare al governo tale funzione solo stabilendo i principi direttivi e l’oggetto definito. Le Camere stabiliscono tali limiti tramite la “legge delega”, solo dopo la sua approvazione il governo potrà legiferare.

[299] L’art 117, al quarto comma, stabilisce che per quanto riguarda la potestà concorrente spetta allo stato stabilire con legge i principi generali e alle Regioni specificarli.

[300] Si ottiene dunque una ferrea disciplina all’interno del gruppo, per cui ogni membro deve adeguarsi e seguire le decisioni degli esponenti del suo gruppo tecnicamente più preparati nella materia di cui si legifera.

[301] Si veda l’art 23.2 del Regolamento della Camera.

[302] Si veda per le commissioni permanenti l’art 19.1 e per quelle speciali l’art 22.2 del Regolamento della Camera.

[303] Tale espressione è usata da G. Mammarella e P. Cacace, Storia e politica dell’Unione europea, op. cit., pag. 248

[304] Con tale termine i politologi intendono la degenerazione del “Paerteinstaat”, per cui i Partiti politici si trasformano da strumento politico a soggetto decisionale autonomo secondo le convenienze dei dirigenti di partito.

[305] Tale fenomeno si è verificato ad esempio in Italia nella cosiddetta “Prima Repubblica”, cioè quel periodo storico che parte con la nascita della Repubblica Italiana nel 1946 e termina nel 1994, quando avvennero la modifica referendaria del sistema elettorale e l’inchiesta Mani Pulite, che portarono al crollo dei tradizionali partiti.

[306] Come già osservato precedentemente, è presente nel sistema europeo un bipolarismo embrionale determinato dal confronto tra il Pse e il blocco Ppe/Alder.

[307] G. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata, op.cit., pag. 123

[308] Si veda l’art 1.2: “il Parlamento e la Commissione cooperano all'atto della preparazione del programma legislativo e di lavoro della Commissione in base a uno scadenzario e a delle modalità decisi di comune accordo tra le due istituzioni e allegati al Regolamento”.

[309] Solo con l’Atto unico europeo il Pe divenne più partecipe del processo legislativo.

[310] Tali atti si distinguevano in Regolamenti e Direttive. Oggi con l’entrata in vigore della Costituzione europea tali norme assumono rispettivamente la denominazione di “legge europea” e “legge quadro europea”.

[311] F. Capelli, Il sistema istituzionale dell'Unione europea come fondamento di una nuova forma di democrazia, Diritto comunitario degli scambi internazionali, 2/2004, pag. 221 e ss.

[312] Questo avviene grazie al principio della supremazia del diritto comunitario su quello nazionale, elaborato e difeso dalla giurisprudenza comunitaria.

[313] Elaborata dalla Convenzione presieduta da Giscard D’Estaing con Giuliano Amato quale vicepresidente.

[314] In seguito alle disposizioni di questo testo possiamo sostenere la tesi del bicameralismo sostanziale, per cui il Parlamento ed il Consiglio dei ministri si comportano come le due camere di un Parlamento federale. In tale contesto una camera è eletta direttamente dai cittadini ed è organizzata in gruppi politici e non territoriali, mentre l’altra rappresenta gli stati della federazione. Si veda ad esempio l’ordinamento tedesco così come descritto in A. Bardusco e altri, Costituzioni comparate : Regno Unito-Stati Uniti-svizzera-Germania-Francia, Cuem, 2004, pag. 119 e seg..

[315] Tale diarchia rappresentativa è prevista dall’art 45.2 della Costituzione europea.

[316] Tale doppia rappresentatività esiste già in alcune istituzioni come ad esempio il Senato della Repubblica, eletto dai cittadini, ma allo stesso tempo legato alla Regione.

[317] Questa ipotesi era stata caldamente sostenuta durante i lavori preparatori da G. Amato.

[318] Sul tema potremmo osservare una discrasia dell’azione istituzionale non più finalizzata al ben dei cittadini, ma alla conquista del potere politico. Sul tema si veda Il principe di N. Machiavelli, confrontandolo con S. Petrucciani, Modelli di filosofia politica, Einaudi, Torino, 2003, pag. 21, il quale sostiene che, se la lotta politica è determinata dalla volontà di acquisire maggiore potere, l’attività legislativa diviene uno dei tanti mezzi per “combattere vittoriosamente la lotta per il potere”.

[319] Si ricordi ad esempio J.A. Schumpeter, Capitalismo socialismo democrazia, op.cit., pag. 242: “il metodo democratico è lo strumento istituzionale per giungere a decisioni politiche.”

[320] K. Popper, La società aperta e i suoi nemici, Armando, Milano, 1973, pag. 174.

[321] Sul tema si osservi la differenziazione fatta dai Costituzionalisti e Politologi tra le “grandi leggi” e le “leggine”. Le prime svolgono a pieno la funzione di bilanciamento di grandi interessi riservata alla legge parlamentare, le seconde sono norme emanate al fine di accontentare un gruppo di pressione o una lobby, che sostiene la maggioranza parlamentare.

[322] Quando la stabilità viene meno si cade nella patologia con una crisi di governo.

[323] Di questo caso si parlerà nel successivo punto.

[324] T. Martines, Diritto Costituzionale, Giuffrè, 2000, pag 276.

[325] I gruppi sono da considerarsi portatori di un determinato indirizzo politico.

[326] Si pensi alla possibilità di sfiduciare un singolo ministro. In tal caso il Parlamento non condivide una parte dell’azione politica e amministrativa del governo relativa ad un preciso settore.

[327] Ciò avviene nel caso in cui il Parlamento non condivida l’intero indirizzo politico del Governo, per cui si avrà una mozione di sfiducia.

[328] Il legame di fiducia si concretizza, dunque, in un duplice vincolo reciproco tra Parlamento e governo.

[329] Ai gruppi parlamentari infatti è delegata dai cittadini la propria volontà politica.

[330] Nel periodo da ottobre a novembre del 2004.

[331] Il caso più significativo si è verificato con l’italiano Buttiglione.

[332] Esponente legato al Ppe e Ministro per le Politiche Comunitarie nel governo italiano.

[333] Ad esempio relativamente alla libertà sessuale quale parte delle libertà fondamentali dell’individuo, tutelate dall’Unione tramite la Carta di Nizza e la Costituzione Europea.

[334] Anche l’on. Frattini é legato al Ppe, ma rappresentante di un’area meno confessionale, nonché ministro degli esteri dell’attuale governo italiano.

[335] Tale commissione è entrata in carica il 18/11/2004.

[336] Oltre alla sostituzione dell’on. Buttiglione con l’on. Frattini, anche László Kovács, esponente designato dal governo ungherese, giudicato incompetente per la materia affidatagli inizialmente è stato spostato di competenze.

[337] Ad esempio il Partito Socialista Europeo e la Sinistra unita Europea.

[338] Rappresentati dall’Alder.

[339] La Commissione Barroso, era uscita dalle audizioni segnata irrimediabilmente, a causa di un giudizio severo su molti commissari e, anche se avesse avuto una risicata maggioranza, sarebbe stata comunque una Commissione debole.

[340] Osservazioni di Massimo D’Alema, Vincono gli europei, tratto dal sito dei Democratici di sinistra.

[341] Nicola Zingaretti, Barroso prende tempo: una vittoria dell'Europa, tratto dal sito dei Democratici di sinistra.

[342] Barroso verso il rimpasto, tratto dal sito dei Democratici di sinistra.

[343] Si è manifestata l’indisponibilità di Barroso a cambiare dicastero al contestatissimo commissario Rocco Buttiglione.

[344] Pittella, Giornata storica, il parlamento si rafforza, tratto dal sito dei Democratici di Sinistra. L’On Pittella è il Segretario generale della delegazione italiana nel Pse al Parlamento Europeo, uno dei gruppi protagonisti della vicenda .

[345] Si veda la posizione del CODS, in Grazie Europa! Il parlamento Europeo è la vera casa delle libertà, tratto dal sito dei Democratici di sinistra.

[346] Si veda l’art 94.1: “il governo deve avere la fiducia delle due Camere”.

[347] Con tale espressione si intende un governo che nasce da accordi tra i gruppi parlamentari senza passare attraverso le elezioni. Si veda ad esempio il governo Dini, del 1995, nato tramite l’accordo dei gruppi, dopo le dimissioni del governo Berlusconi.

[348] La consultazione dei presidenti dei gruppi dal 1994 avviene convocando insieme i gruppi che rappresentano i partiti che si erano presentati in coalizione alle elezioni.

[349] Si veda, ad esempio, il caso che ha caratterizzato il gruppo del Partito della Rifondazione Comunista nel 1998, durante la nascita del governo D’Alema. Parte dei parlamentari, ostili alla collaborazione con l’Ulivo, votarono contro, mentre un’altra parte sostenne il governo e ne fece parte. Avvenne dunque una scissione, per cui chi sosteneva il governo uscì dal gruppo, costituendo il Partito dei Comunisti Italiani ed organizzandosi anche in un gruppo parlamentare autonomo.

[350] Prevista dall’art III-243 della Costituzione Europea.

[351] Sia i Parlamenti nazionali che il Parlamento Europeo possono invitare l’intervento reciprocamente del governo nazionale e della commissione.

[352] Tale potere è riconosciuto all’Assemblea dall’art. III-234 della Costituzione Europea. Essa sancisce che “il Parlamento Europeo può chiedere alla commissione di presentare adeguate proposte…per le quali reputa necessario un atto dell’unione”.

[353] In tutti i Parlamenti bisogna collegare lo status del Parlamentare alla rappresentanza, ma a livello europeo è necessario precisare il concetto, poiché non si tratta di uno stato, ma almeno formalmente di un’organizzazione internazionale.

[354] Si considera che tale mandato è conferito da un corpo elettorale costituito da cittadini italiani, ma si consideri che per le elezioni europee anche i cittadini di altri stati comunitari possono esercitare i diritti di voto attivo e passivo in Italia, purché residenti. Vi è stato, infatti, nel 1999 il caso di un cittadino belga candidato al Pe in Italia nelle liste dei Verdi.

[355] Considerato quale metodo democratico e rappresentativo delle minoranze attraverso l’adozione del sistema proporzionale ormai in tutte le nazioni.

[356] Tale denominazione era in vigore fino alla legge 27 marzo 2004, n. 782004.

[357] Bisogna notare che tale fenomeno è ostacolo ad una attiva partecipazione ai lavori europei. Spesso i leaders di partito e di correnti interne ai partiti, sfruttano le elezioni europee come sondaggi nazionali e tramite le preferenze multiple per porre al Pe dei loro fiduciari.

[358] A Battelli –Chiti I poteri del Parlamento europeo, op.cit..,pag. 330

[359] Competente dunque ad intervenire nella politica nazionale di ogni singolo stato nazionale come ha dimostrato il caso Haider.

[360] Tale disposizione è contenuta nell’art 2 della legge 27 marzo 2004, n. 78.

[361] J. Boulois, Droit institutionnel des communautès europèennes, montchrestien, 1993, pag. 89 e seg. In esso l’autore ricorda che il primo atto in tal senso venne adottato il 20/9/1976

[362] Nei Paesi Bassi dal 1996 l'indennità dei deputati al Parlamento europeo è inferiore rispetto a quella dei deputati nazionali.

[363] Tali norme sono antecedenti alla riforma del 1979 che ha comportato l’elezione diretta degli eurodeputati.

[364] In merito all'importo di tale indennità nel maggio del 2000 il gruppo di esperti istituito dal Parlamento europeo ha presentato uno studio che è stato accolto nello statuto.

[365] Come stabilito dall'articolo 15.3 dello Statuto.

[366] Nel dibattito è intervenuto l’On. Giuseppe Gargani (Ppe/DE), Presidente della Commissione Giuridica e mercato interno.

[367] Legato al gruppo dell’Elder.

[368] La decisione stabilisce una comune indennità percepita senza discriminazione a causa dello stato nazionale.

[369] Utilizzo questo termine per indicare l’insieme dei diritti di accesso ai documenti e di parola in aula che sono relativi all’espletamento delle funzioni assembleari del Deputato.

[370] Pertanto allo stato attuale l’importo dovrebbe essere di circa 8.500 euro al mese. Tale diritto è stabilito dall’art16.

[371] Sul tema troviamo una linea di continuità con l’esperienza italiana.

[372] Un emendamento che mirava a fissare la data di entrata in vigore al 1° luglio 2009 è stato respinto.

[373] Tali diritti riguardano: l’iniziativa legislativa, la visione dei documenti, le lingue ufficiali e la disponibilità delle strutture del Parlamento Europeo nei confronti di un singolo deputato.

[374] Utilizzo tale termine poiché a seguito dell’emanazione della “Costituzione Europea”, gli atti normativi del Pe assumono il nome di legge europea e legge quadro europea.

[375] Art 10.1 della Decisione.

[376] Art 11 della Decisione.

[377] Art 28.1 della Decisione.

[378] Art 29.1 della Decisione.

[379] Dizionario giuridico on line, Simone editore.

[380] Tutelata dall’art 10 dello Statuto.

[381] Ciò è volto a garantire il funzionamento del Parlamento europeo.

[382] Tali libertà sono sancite all'articolo 2 dello Statuto.

[383] L’ immunità è sancita all'articolo 5 dello Statuto.

[384] Esso è previsto all'articolo 6 dello Statuto.

[385] Tale fenomeno ha origine ad opera di De Pretis che nella fine del 1800 convinse dei Parlamentari a lui contrari a sostenere il proprio governo. Tale fenomeno secondo la storiografia prende il nome di “trasformismo”.

[386] Condizionando la sua azione politica tramite ordini stabiliti o dal partito o dai cittadini.

[387] Sancito dalla Costituzione Italiana all’art. 67 e dallo statuto del Parlamentare europeo all’art. 3.1.

[388] A. Man, L’abuso della mobilità parlamentare: ripensare il divieto del mandato imperativo, Quaderni Costituzionali 2/2000, pagg. 135 e 136. Di contro N. Zanon, “Il transfughismo parlamentare: attenti nel toccare quel che resta del libero mandato”, in Quaderni Costituzionali 2/2000, pag. 137-140.

[389] Tale decisone è stata adottata il 3/6/2003, di seguito ci si riferirà ad essa con l’espressione “statuto dei Parlamentari europei”.

[390] Tali atti però possono essere sindacati dall’autorità giudiziaria nel caso in cui ledano diritti dei singoli individui, come affermato dalla giurisprudenza comunitaria.

[391] Si veda l’art.2.1 della Decisione.

[392] L’art 14.1 della decisione stabilisce la libera iscrizione ai gruppi, essa è da intendersi sia in positivo che in negativo, per cui il Deputato potrà non essere iscritto ad alcun gruppo.

[393] Si veda l’art.2.2 della Decisione.

[394] Si veda l’art.3.1 della Decisione.

[395] Si veda l’art.3.2 della Decisione.

[396] Si veda l’art.3.3 della Decisione.

[397] Tale libertà è tutelata dall’art 67 della Costituzione e dall’art 2.1 della Decisione.

[398] Ci si riferisce alla dodicesima e tredicesima legislatura. Nell’attuale legislatura l’unico spostamento interessante è la costituzione nel gruppo misto di Camera e Senato della componente Udeur, dovuta dal distacco di tale partito dalla Margherita (lista in cui erano stati eletti tali parlamentari).

[399] Probabilmente grazie al fatto che la commissione non è sostenuta da una coalizione fissa di partiti e gruppi parlamentari. Di conseguenza non c’è la necessità di garantire alla stessa l’esistenza di una continua maggioranza in Parlamento per la sua sopravvivenza. Bisogna inoltre considerare che, a differenza del sistema italiano, nella Comunità la funzione di Governo è esercitata dal Consiglio dei Ministri, che non ha la necessità della maggioranza Parlamentare per esercitare i suoi poteri.

[400] Si vedano ad esempio i casi Formentini e Martelli, avvenuti durante la legislatura 1999/2004 a seguito di scelte dei due europarlamentari legate a questioni di politica nazionale.

[401] In tale categoria potrebbe rientrare il caso di Forza Europa, avvenuto nella legislatura 1999/2004. Tale gruppo, a cui erano iscritti gli eurodeputati di Forza Italia, nel corso della legislatura aderì al gruppo del Ppe.

[402] Eletto in Italia nella lista Social Democratici Italiani (SDI).

[403] Nel concreto venne contestata l’adesione in Italia al Nuovo PSI, che si collocava come alleato di una coalizione di centro destra.

[404] Eletto in Italia nella Lega Nord e pertanto nel Parlamento europeo come non iscritto.

[405] Egli infatti a livello nazionale aderiva a I Democratici.

[406] Nel 1999 la Lega Nord decise di allearsi per le successive elezioni regionali con il polo delle libertà.

[407] Il Ppi, già componente del gruppo del Ppe, si era opposto in quanto non riconosceva Forza Italia quale compartecipe della tradizione popolare, rappresentata da loro in Italia e dal Ppe in Europa.

[408] La mobilità, intesa quale espressione di libertà politica, è una categoria molto particolare della più generica definizione di mero spostamento degli equilibri assembleari.

[409] Sancito dall’art 19.2 del regolamento dell’Assemblea nazionale.

[410] Tale disciplina è riconducibile agli art 1, 48 e 49 della Costituzione Italiana.

[411] Tale possibilità è invece prevista negli Usa tramite l’istituto del recall.

[412] In questo contesto è da considerare illegittimo il metodo delle “rotazioni” instaurato dall’accordo tra il Partito radicale e i suoi parlamentari, per sottolineare che il seggio apparteneva al movimento politico e non all’individuo. In base all’accordo vi era l’obbligo di dare le dimissioni, dopo un certo periodo, per far subentrare un altro candidato della lista. Tale procedura risulta illegittima anche secondo l’art 2.2 della dichiarazione.

[413] S. Curreri, “I gruppi parlamentari nella XIII legislatura,art.cit., pag. 263-340. In esso l’autore analizzando la legislatura italiana, pone delle osservazioni generali sul fenomeno della mobilità parlamentare.

[414] Tale ruolo dei partiti è sancito dall’art. 49 della Costituzione italiana.

[415] Si vedano il regolamento della Camera e quello del Senato

[416] Tale pratica era attuata dai parlamentari radicali per sottolineare che il seggio apparteneva al partito e non al singolo.

[417] Come è avvenuto nei casi Martelli e Formentini, quando i deputati hanno modificato le scelte politiche nel sistema italiano e di conseguenza hanno modificato la loro appartenenza ai gruppi europei.

[418] Dizionario giuridico on line, Simone Editore.

[419] Riguardo alle seguenti cariche è prevista incompatibilità con il ruolo di Membro del Pe: membro della Commissione delle Comunità europee; giudice, avvocato generale o cancelliere della Corte di giustizia delle Comunità europee o del Tribunale di primo grado delle Comunità europee; membro del comitato esecutivo della Banca centrale europea; membro della Corte dei conti delle Comunità europee; mediatore delle Comunità europee; membro del Comitato economico e sociale della Comunità economica europea e della Comunità europea dell'energia atomica; membro del Comitato delle Regioni; membro dei comitati od organismi istituiti in virtù o in applicazione dei trattati che istituiscono la Comunità economica europea e la Comunità europea dell'energia atomica, per provvedere all'amministrazione di fondi delle Comunità o all'espletamento di un compito permanente e diretto di gestione amministrativa; membro del consiglio d'amministrazione, del comitato direttivo ovvero impiegato della Banca europea per gli investimenti; funzionario o agente, in attività di servizio, delle istituzioni delle Comunità europee o degli organismi specializzati che vi si ricollegano o della Banca centrale europea.

[420] In Italia è stato introdotto con la legge 27 marzo 2004, n. 78 all’art.3.

[421] In base all’art. 214 del Trattato CE, la nomina del Presidente e degli altri membri della Commissione è soggetta ad una approvazione collettiva del Parlamento, con una vera e propria procedura di controllo investigativo, paragonabile soltanto alle hearings del Senato americano in materia di nomine.

[422] A. Manzella dagli atti del convegno “Parlamento europeo, legge elettorale, partiti politici” del 26 maggio 2000 presso l’Università Luiss di Roma.

[423] Ciò è sancito dall’art 19.1 della Costituzione europea.

[424] Esse di volta in volta caratterizzano il divenire della forma di governo dell’Unione.

[425] Con particolare riferimento all’immunità.

[426] Ci si riferisce ai paesi dell’Europa dell’est che un tempo aderivano al Patto di Varsavia ed ora sono nell’Ue.

[427] Gaetano Azzariti dagli atti del convegno “Parlamento europeo, legge elettorale, partiti politici” del 26 maggio 2000 presso l’Università Luiss di Roma.

[428] I poteri del Parlamento europeo, op. cit., pag 343 e segg

[429] Chiti-Batelli, I poteri del Parlamento europeo, op.cit., pag.344

[430] Più precisamente, come ha dimostrato la vita di tale assemblea, non esistono schieramenti fissi, ma ogni volta si costruiscono maggioranze trasversali anche se, come precedentemente osservato, c’è una tendenza alla bipolarizzazione.

[431] I poteri del Parlamento europeo, op. cit., pag. 348

[432] M.Cartabia, J.H.H. Weiler, L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, op.cit., pag.47

[433] M.Cartabia, J.H.H.Weiler, L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, op.cit., pag. 49

[434] Si consideri ad esempio la conferenza di P. Caretti Il trattato costituzionale europeo e l’ordinamento italiano, tenuta presso l’Università degli studi di Milano Bicocca il 17/12/2004.

[435] Precedentemente tali fonti valevano solo per il primo pilastro, cioè per le comunità nei settori del Gai e Pesc. Venivano invece emanate norme meno vincolanti e atipiche, come ad esempio i Pareri e le raccomandazioni.

[436] La Costituzione europea modifica il nome in Legge.

[437] La Costituzione europea modifica il nome in Legge quadro.

[438] Tale tesi prende il nome dal Vicepresidente della convenzione, poiché è stata da egli più volte proposta.

[439] Attualmente la composizione varia, perché partecipa il ministro competente per materia.

[440] Si veda ad esempio G. Eduardo, I limiti alla costituzione di gruppi politici all'interno del Parlamento europeo, art. cit., pag. 285.

[441] Punto 240 della sentenze unificate del 1999 relative al ricorso contro lo scioglimento del gruppo TDI (T-222/99).

[442] Il gruppo misto, infatti, non è riconosciuto dalla generalità degli stati. Esistono, comunque, due casi molto importanti in cui tale gruppo risulta disciplinato e sviluppato, ci si riferisce al caso italiano e a quello spagnolo.

[443] G. Rescigno, Gruppi parlamentari, op.cit. pag. 796

[444] In misura inversamente proporzionale alla consistenza del gruppo.

[445] Tale programmazione, nelle assemblee parlamentari, è svolta dalla conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari alla quale partecipa anche il rappresentante del gruppo misto, se il regolamento ne prevede la costituzione.

[446] Art 1 della proposta di modifica regolamentare.

[447] Art 2 della Costituzione europea

[448] Per le esigenze dei singoli non inseriti in un gruppo politico.

[449] Con tale espressione potremmo definire il nostro Parlamento fino alla XI o XII legislatura.

[450] Tale libertà è riconosciuta dall’art 21 della Costituzione italiana ed inclusa tra i diritti dell’uomo dalla Carta di Nizza e dalla Costituzione europea.

[451] S.Curreri, I gruppi parlamentari nella XIII legislatura, in Rassegna parlamentare, op. cit., pag.23

[452] Attualmente i gruppi del Pe, salvo i due maggiori, sono ancora delle semplici aggregazioni di partiti nazionali simili. In futuro però dovrebbero acquisire maggiore autonomia

[453] Nel 2002 non è stata permessa l’iscrizione della Lista Bonino nel gruppo “ELDR” a causa del voto contrario espresso da “I Democratici”, partito connazionale e già componente del gruppo.

[454] Meglio definibile, vista l’eccessiva eterogeneità di alcuni gruppi, come manifesta non affinità.

[455] Teoria elaborata e proposta dall’on. Calderisi, nel febbraio 1997.

[456] Con tale espressione si considera l’attuale situazione politica del Parlamento europeo in cui sono emersi due gruppi dominanti, il Ppe ed il Pse, ed intorno ad essi si stanno organizzando le altre forze politiche.

[457] Tale gruppo sarebbe da organizzare in componenti politiche, costituite da Deputati legati da una comune affinità politica. Queste componenti potrebbero anche avere carattere mononazionale e si diversificherebbero dai gruppi per requisiti quantitativi.

[458] Sia quella dei singoli che quella dei partiti nazionali.

[459] Come ad esempio la disponibilità di uffici, segreterie e mezzi economici.

[460] Si veda ad esempio il rattachement administratif o le Fraktion.

[461] La comune tradizione costituzionale tra i Paesi membri è riconosciuta dai trattati e dalla Costituzione Europea, quale fonte del diritto comunitario.

[462] Tale tesi è sostenuta da N. Zanon, in Digesto delle discipline pubblicistiche, Utet, Torino, 2003 pag. 619.

[463] Con tale termine si indicano i vantaggi di cui un Parlamentare usufruisce per svolgere il suo ruolo, ad esempio l’indennità o il diritto di iniziativa legislativa.

[464] Si consideri ad esempio il diritto alla conservazione del posto di lavoro, garantito dall’art. 51.3 della Costituzione Italiana.

[465] G. Jellinek, Il sistema dei diritti pubblici subbiettivi, Utet, Torino, 1915, pag. 185 e seg.

[466] Si pone una distinzione tra i diritti spettanti al cittadino eletto come persona, ad esempio la conservazione del posto di lavoro, e quelli a lui spettanti quale componente del Parlamento.

[467] O meglio tali da poter essere azionati e sanzionata la lesione.

[468] Sul ruolo del regolamento parlamentare, G. Florida, Il regolamento parlamentare nella teoria delle fonti, Giuffrè 1986

[469] Si prenda ad esempio il diritto di dissenso dal proprio gruppo parlamentare.

[470] Ad esempio anche se il giudice condannasse ad un risarcimento economico un gruppo che non permette al dissenziente di esprimere le sue osservazioni nei lavori assembleari, non verrebbe riparata la lesione provocata al principio della rappresentatività.

[471] Precedentemente esso era delineato da ogni legislatore statale.

L’organizzazione interna del Parlamento europeo: i gruppi e lo status del parlamentare

home